IV SA/Wa 2851/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych ul. [...] w [...] i ul. [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] z [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naliczenia stawek za wody opadowe i roztopowe przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z 21 marca 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] i Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] (dalej: skarżący) wniosły do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] skargę na bezprawne i bezzasadne naliczanie stawek za wody opadowe i roztopowe przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]. Do pisma skarżący załączyli faktury za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w [...]. Dodatkowo załączono projekty umów na świadczenie takiej usługi. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] wezwał Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] do wskazania podstawy wystawienia faktur, wyników pomiarów powierzchni odwadnianych nieruchomości wraz z mapami oraz aktualnych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi w części właściwej dla nieruchomości należących do skarżących. W odpowiedzi na wezwanie Przedsiębiorstwo nadesłało szereg dokumentów. Decyzją z [...] maja 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] umorzył postępowanie w całości, stwierdzając, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania działania Przedsiębiorstwa za niezgodne z prawem lub naruszające interesy odbiorców usług. Dodatkowo z uwagi na określony w art. 27e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152), katalog spraw możliwych do rozstrzygnięcia w drodze postępowania prowadzonego przez organ regulacyjny, postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że właściwość rzeczowa organu regulacyjnego, a tym samym jego umocowanie do rozstrzygania sporów pomiędzy odbiorcami usług a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, określona jest w art. 27a ust. 3 w związku z art. 27e ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którymi organ regulacyjny rozstrzyga w drodze decyzji spory dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oraz odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego lub odmowy przyłączenia do sieci. Ponadto zakres stosowania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie obejmuje zagadnień związanych z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych, które nie mieszczą się obecnie w pojęciu ścieków. Zasady i postanowienia w zakresie świadczenia usług i ich odpłatności pomiędzy odbiorcami usług a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi zawarte są w umowach bądź w regulaminach (akty prawa miejscowego). W zakresie sporów między odbiorcami usług a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, które wynikają z zawartych umów lub z korzystania z urządzeń bezumownie, organ regulacyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania, a organem właściwym jest sąd powszechny. W ocenie organu odwoławczego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] dokonał nieuprawnionej oceny działań Przedsiębiorstwa i bez stosownego umocowania wyraził swoje stanowisko w sprawie ich zgodności z prawem. Postępowanie w tej sprawie w ogóle nie powinno być wszczęte i na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia należało odmówić jego wszczęcia. Jednakże skoro organ pierwszej instancji wszczął postępowanie, to takie postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. Postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji. Jedną z przesłanek bezprzedmiotowości jest brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania. Bezprzedmiotowość oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tej sprawie taka okoliczność wynikała z braku podstaw prawych zakończenia postępowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ pierwszej instancji dostrzegł brak podstaw prawnych do wydania decyzji w zakresie podania skarżących i brak swojej właściwości, niemniej w sposób nieuprawniony odniósł się do meritum sprawy i ustosunkował do zarzutów skargi, co było bezprawne. Jednakże samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W skardze na decyzję z [...] lipca 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] i Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] zarzuciły naruszenie: 1) art. 27e, 27c ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 494 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) i art. 6, 7, 9, 11, 107 § 1 pkt 4 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz 140 K.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie powołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w sytuacji gdy przedmiot postępowania dotyczy obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód wód opadowych i roztopowych, które z dniem 24 sierpnia 2017 r. utraciły status ścieków; 2) art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 558 Prawa wodnego w związku art. 6, 7, 9, 11, 107 § 1 pkt 4 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz 140 K.p.a. poprzez stwierdzenie organu pierwszej instancji, że opłaty za wykonane usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych naliczone w przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w [...] znajduje pełne uzasadnienie w kolejno przyjmowanych uchwałach o zmianie stawek opłat w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, tj. zgodnego z prawem nakładania obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne oraz utrzymania tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, mimo że skarżące kwestionowały zasadność nakładania na nie tego obowiązku; 3) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 i art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mimo braku podstaw do umorzenia postępowania, gdyż przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną, którą można rozstrzygnąć wydając decyzję merytoryczną; 4) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 i art. 140 K.p.a. w wyniku nie zawiadomienia skarżących przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przez co nie mogły one skorzystać z prawa zajęcia stanowiska wobec całości dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań zawartych w aktach sprawy; 5) art. 268a K.p.a. w związku z art. 6, 19, 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pisemnego upoważnienia organu udzielonego przez Dyrektora Państwowego [...], która podpisała decyzję organu pierwszej instancji. Podnosząc takie zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ewentualnie ich uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zasadnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie naliczenia stawek za wody opadowe i roztopowe przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...], albowiem postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn – podmiotowych lub przedmiotowych. Wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym zamyka dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. W tej sprawie istotne jest przede wszystkim wystąpienie przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanka przedmiotowa wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ administracji, mimo że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Racje ma organ odwoławczy, że w zakresie sporów między odbiorcami usług (w tym przypadku skarżącymi) a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, które wynikają z zawartych umów czy też z korzystania z urządzeń bezumownie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie ma kompetencji do ich rozstrzygania. Spory te mają charakter sporów cywilnoprawnych, dotyczących świadczenia usług. Kompetencji do rozstrzygania tych sporów nie przyznaje ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani ustawa Prawo wodne. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 27e, 27c ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 494 Prawa wodnego i art. 6, 7, 9, 11, 107 § 1 pkt 4 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz 140 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 558 Prawa wodnego w związku art. 6, 7, 9, 11, 107 § 1 pkt 4 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz 140 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy uwzględnił to, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów wody opadowe i roztopowe nie mieszczą się w pojęciu ścieki. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że według definicji zawartej w art. 2 pkt 8, 9 i 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków "definicją ścieków nie są objęte wody opadowe i roztopowe". W konsekwencji tego stwierdzenia organ odwoławczy przyjął, że skoro ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie reguluje kwestii świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji rozstrzygającej spór między skarżącymi a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] w zakresie naliczenia stawek za wody opadowe i roztopowe. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ regulacyjny jest uprawniony jedynie do rozstrzygania w drodze decyzji spraw spornych, określonych w art. 27e ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, a dotyczących: odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Tylko w tych przypadkach organ może rozstrzygać spory między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Konstatacja organu odwoławczego jest prawidłowa. Przy czym, od decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, co dodatkowo potwierdza cywilnoprawny charakter stosunków prawnych między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w zakresie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług właściwy jest sąd powszechny. Podstawy prawnej dla wydania decyzji rozstrzygającej spór między skarżącymi a Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] w zakresie naliczenia stawek za wody opadowe i roztopowe nie może stanowić także Prawo wodne. Ustawa ta reguluje m.in. kwestie ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Stosownie do art. 35 ust.1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych – (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). W tej sprawie problem nie dotyczy nałożenia na skarżących opłaty za usługi wodne przez organ administracji publicznej, ale sporu między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług w zakresie naliczenia stawek za wody opadowe i roztopowe przez to przedsiębiorstwo i wystawienia faktur za te usługi. Na rozprawie skarżący potwierdzili, że spór w tej sprawie dotyczył nienależnie wystawionych faktur, które obciążały Wspólnoty kosztami za odprowadzania wód opadowych. Tego typu spór powinien być rozstrzygany przed sądem powszechnym, który jest uprawniony do oceny zasadności roszczeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnym jakie usługi i w jakim zakresie były świadczone na rzecz skarżących. Reasumując, wszczęcie postępowania w tej sprawie było niedopuszczalne albowiem dotyczyło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnoprawnym (spór między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług w zakresie obciążenia opłatami za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych). Skoro jednak organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w tym zakresie, wezwał Przedsiębiorstwo do przedłożenia szeregu dokumentów, to w takiej sytuacji należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ administracji po wszczęciu postępowania dojdzie do przekonania, że wszczęta sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej winien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. Jednocześnie słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw prawnych do oceny działań Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]. Jakiekolwiek oceny prawne dotyczący zasadności wystawienia faktur przez to przedsiębiorstwo są nieuzasadnione. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 140 K.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 268a K.p.a. w związku z art. 6, 19, 107 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pisemnego upoważnienia organu udzielonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] (błędnie w skardze podano [...]) [...], który podpisał decyzję organu pierwszej instancji. Brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 2336/17). Zarówno z art. 107 § 1, jak i art. 268a K.p.a. nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli ma znaczenie informacyjne. Jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości, lecz jedynie zmusza organ administracji publicznej bądź sąd kontrolujący decyzję administracyjną do ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Pełnomocnictwem z [...] stycznia 2018 r. (k. 71 akt sądowych) Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] udzielił [...] upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji, w szczególności w sprawach związanych z pełnieniem funkcji organu regulującego ceny wody zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 i art. 140 K.p.a. w wyniku niezawiadomienia skarżących przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przez co nie mogły one skorzystać z prawa zajęcia stanowiska wobec całości dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań zawartych w aktach sprawy. Skarżący nie wskazali w jaki sposób, niedopełnienie przez organ odwoławczy obowiązku, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. (umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej spór co do istoty, albowiem sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie prowadził w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.