IV SA/Wa 2858/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2017 r., znak: [...]Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...]z dnia [...]lipca 2017 r. na odmowę uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]-[...], wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]w dniu [...]lipca 2017 r, znak: [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 8 lipca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]odmówił uzgodnienia ww projektu studium w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę Parku Krajobrazowego [...]i cele ochrony rezerwatu przyrody [...], a także w zakresie ustaleń studium mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...]. Na powyższe rozstrzygniecie zażalenie z dnia 27 lipca 2017 r. złożył Wójt Gminy [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji rozpoznając wniesione zażalenie uznał jego bezzasadność. Wskazał, że ustawa o ochronie przyrody w art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust.3, w odniesieniu do poszczególnych form ochrony przyrody, wymaga uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przywołane przepisy ustawy stanowiące o "uzgodnieniu", nie przewidują jednak procedury uzgadniania projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. Podniósł nadto, że procedura planistyczna (legislacyjna) nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, przeniesienie regulacji przewidzianej w art. 106 k.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, iż uzgodnienie następuje w takim trybie. Odnosząc się do podstawy i charakteru prawnego współdziałania organów w przedmiotowej sprawie wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, projekt studium powinien zostać uzgodniony z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jednakże nie w trybie art. 106 k.p.a. Organ powołał przepis art. 11 pkt 6 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), którym stanowi o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami, tj. zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, z zarządem związku metropolitalnego w zakresie jego zgodności z ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. W treści przytoczonego przepisu nie ma mowy o procedurze uzgadniania projektu studium w zakresie zgodności z przepisami ochrony przyrody. Skoro ustawa wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 k.p.a. jedynie w trzech przytoczonych powyżej przypadkach, to a contrario nie powinna być stosowana w innych, nieprzewidzianych prawem sytuacjach. Ponieważ przepisy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgodnienia, zastosowanie znajdą art. 89 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odmowa uzgodnienia studium podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie art. 98 ww. ustawy. W konsekwencji GDOŚ podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenia przysługują na wydane w toku postępowania postanowienia. Przy wykładni pojęcia decyzji administracyjnej lub postanowienia, należy kierować się tym, czy stanowi ono formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. W przedmiotowej sprawie akt administracyjny wydany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]nie jest postanowieniem ani decyzją w rozumieniu k.p.a. A zatem wobec braku aktu administracyjnego o charakterze decyzji administracyjnej/postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może wszcząć postępowania w trybie odwoławczym. Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]sierpnia 2017 roku Wójt Gminy [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie: - art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa w zw. z art. 11 pkt. 6 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie; - art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) poprzez nietrafne uznanie, jakoby stanowiły one normy szczególne, regulujące w sposób odrębny tryb uzgodnień zmian projektu studium; - art. 136 Kpa poprzez nietrafne uznanie, jakoby zażalenie Wójta Gminy [...]na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z [...]lipca 2017 r. miało podlegać odrzuceniu. Wobec powyższego Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi min. podniósł, że stanowisko GDOŚ jest nieprawidłowe. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, o którym mowa w art. 106 Kpa (co wynika z odesłania, zawartego w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 11 pkt 6 lit. j tej ustawy), a więc postanowieniem, zaskarżalnym w drodze zażalenia. Do rozpoznania zażalenia właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ, czyli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Potwierdzeniem powyższego jest min. treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.11.2016 r. sygn. akt II OSK 2610/16 oraz z dnia 23.8.2016 r. sygn. akt II OSK 705/16, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015 roku sygn. akt II SA/Rz 838/15. Skarżący nadto podniósł, iż wykładnia przyjęta przez organ uzgadniający w niniejszej sprawie wprowadziłaby rozróżnienie w procedurze uzyskiwania przez gminę wymaganych przepisami prawa stanowisk, co stałoby w sprzeczności z domniemaniem racjonalności ustawodawcy. Co więcej, z punktu wykładni funkcjonalnej, odesłanie do trybu określonego w art. 106 Kpa służyć ma osiągnięciu celu, jakim jest powstanie spójnego projektu studium. Na gruncie tej konstatacji należy wywnioskować konieczność stosowania art. 106 Kpa nie tylko do trybu uzgadniania, ale też do trybu odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 Kpa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a Organem, o którym mowa w art. 11 pkt 6 lit. i u.p.z.p., uzgadniającym projekt studium, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 11 pkt 5 powołanej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do organów wymienionych w tym przepisie, w tym do regionalnego dyrektora ochrony środowiska - art. 11 pkt 5 lit..i tej ustawy. Jednocześnie z przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Podobnie przepis art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W ocenie Sądu, powyższe przepisy stanowią więc, że ustalenia studium w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny oraz w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, natomiast w pozostałej części wymagane jest jedynie przedstawienie opinii przez ten organ. Przepisy art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają wprost do procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Taką procedurę przewiduje natomiast art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6 (w tym przypadku regionalny dyrektor ochrony środowiska), w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie, w analogicznej regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą. Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie wskazuje się, że odesłanie do trybu określonego w art. 106 K.p.a. służyć ma osiągnięciu celu, jakim jest powstanie spójnego projektu studium (np. wyrok NSA z 7 maja 2014 r. o sygn. akt II OSK 2915/12). Na gruncie tego odesłania nie może więc budzić wątpliwości zastosowanie art. 106 K.p.a. do trybu uzgadniania. Nie ma zaś żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 K.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 197/15 (dostępny w CBOSA). Podkreślić należy, iż procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma potrzeby sięgania do uregulowań prawnych zawartych w ustawie z o samorządzie gminnym. Szczególny tryb uzgadniania projektu studium czy planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 313/14, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15). Trudno też przyjąć, aby w jednej procedurze uzgadniania projektu studium organy wymienione w art. 11 ust. 5 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarząd województwa, z zarząd związku metropolitalnego i wojewoda) dokonywały uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., a organy dokonujące uzgodnień na podstawie przepisów szczególnych (np. regionalny dyrektor ochrony środowiska, dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej) działały na podstawie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wydany przez organ I instancji akt administracyjny, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, spełnia wszystkie warunki do uznania go za postanowienie. Postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (art. 124 § 1 K.p.a.). Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 K.p.a.). Aby pismo mogło zostać uznane za decyzję musi zawierać minimum elementów, do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Aby zatem uznać pismo za postanowienie, winno ono spełniać te same minimalne wymogi jak dla decyzji. Analizując treść pisma organu I instancji należy stwierdzić, że zawiera ono wszystkie te elementy. Wobec powyższego, właściwą formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.