IV SA/Wa 286/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. i M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących L. Z. i M. Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. znak: [...] dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Skarżący, L. Z. I M. Z. żądali od organu wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wykonany murek oporowy przy zjeździe do garażu budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] przy ulicy [...] (dz. ew. nr [...]) jest zgody z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr [...] z [...] października 2011 r. Potrzebę uzyskania zaświadczenia uzasadniano koniecznością jego przedłożenia w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji ww postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia twierdząc że ustalenia planu nie odnoszą się do realizacji takich elementów budowlanych jak murki oporowe. Argumenty te, w wyniku rozpoznawania odwołania, podzieliło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO". SKO jako podstawę prawną wskazało art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Zdaniem SKO, ponieważ przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski to organ nie może w ramach ustalania praw lub obowiązków sądowoadministracyjnych podmiotów prawa lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych na podstawie posiadanych dokumentów. W przypadku ich braku nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie ogranicza się do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów danych. W związku z tym na podstawie art. 219 K.p.a. odmówiono wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku ponieważ plan miejscowy nie dysponuje źródłem informacji o fakcie objętym wnioskiem. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyli postanowieniem w całości i zarzucili naruszenie: - art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, nie ustalenie stanu faktycznego, nie podjęcie niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie sprawy, zaniechanie zabrania i rozpatrzenia dowodów poprzez brak przedstawienia i analizy jakie obiekty budowlane są możliwe do sytuowania na nieruchomości skarżących stosownie do ustaleń ww planu miejscowego i brak analizy czy obiekt którego dotyczył wniosek mieści się w zakresie obiektów budowlanych o których mowa w tym planie a które, zgodnie z jego zapisami możliwe są do realizacji; -art. 217 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie wniosku jako wniosku złożonego w trybie art. 217 § 1 i 2 K.p.a. podczas gdy skarżący wystąpili o wydanie zaświadczenia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego; -art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie że postępowanie nie toczy się w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego; -art. 219 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do zaświadczeń wydawanych w trybie przepisów działu VII K.p.a. podczas gdy skarżący domagali się wydania zaświadczenia w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane; -art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji podczas gdy postanowienie to powinno zostać uchylone. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Skarżący domagali się we wniosku z [...] października 2016 r. wydania zaświadczenia o zgodności wykonania muru oporowego ograniczającego rampę zjazdową do garażu budynku mieszkalnego w [...] przy ulicy [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Po wezwaniu organu do wykazania podstawy prawnej żądania i interesu w żądaniu (pismo z [...] października 2016 r.), pismem z [...] listopada 2016 r. wskazali, że jest ono im niezbędne do przedstawienia w Państwowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] celem dokonania legalizacji samowolnie wykonanego muru oporowego przy rampie wyjazdowej z garażu. Prezydent [...] wydał [...] listopada 2016 r. zaświadczenie, że na działce nr ew. [...] zachowano powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą min. 40% - co jest zgodne z ww Planem. Pismem z [...] września 2017 r. skarżący ponownie zwrócili się z żądaniem wydania zaświadczenia o zgodności wykonanego murku oporowego z planem miejscowym. W związku z tym, w świetle wniosku skarżących, nie ulega wątpliwości, że przedmiotem żądania było wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Potwierdza to treść postanowienia [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. W postanowieniu tym organ zobowiązał skarżących do złożenia takiego zaświadczenia. Podstawą procesową stanowił natomiast art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z 218 § 1 K.p.a. Powoływany przez skarżących przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego nakłada na inwestora chcącego zalegalizować nielegalnie wybudowany obiekt budowlany obowiązek przedstawienia m.in. zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydając zaświadczenie, organ musi na podstawie postanowień planu ocenić czy budowa jest z tym planem zgodna. Nie jest to więc zwykłe zaświadczenie o treści planu (wypis z planu) ale zaświadczenie o zgodności konkretnej inwestycji z jego parametrami. Ustawa prawo budowlane w art. 3 pkt 3 definiuje pojęcie budowli. Przepis ten wymienia rodzaje obiektów budowlanych. Jednym z nich jest konstrukcja oporowa. Odnosząc tę definicję do zapisów przedmiotowego planu miejscowego wskazać należy, że w § 48 pkt 2 ppkt 4 – ustalenia szczegółowe dla terenu [...] (na którym położona jest działka skarżących) dopuszcza się przebudowę, rozbudowę oraz budowę obiektów budowlanych zgodnie z obowiązkiem przestrzegania ustaleń zawartych w § 7. Oznacza to, że w Planie dopuszczono budowę obiektów budowlanych, którymi zgodnie z definicją z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego są konstrukcje oporowe. W związku z tym rzeczą organu było ustalenie czy opisany w opinii technicznej J. F. obiekt budowlany wybudowany został zgodnie z ustaleniami Planu. Błędne jest zatem twierdzenie organu, że w tej sprawie organ nie mógł przeprowadzić żadnych czynności gdyż prawidłowa wykładnia 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego w zw z art. 218 § 2 K.p.a. prowadzi do odmiennego wniosku. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji - dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – wydaje się w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Podstawę prawną (procesową) rozstrzygnięcia organu II instancji stanowiły art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 1 i 219 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek pierwszy, albowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżących do przedłożenia stosownego zaświadczenia. Jednocześnie organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (; tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 202/17, por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaniechanie podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie istotnych z tego punktu widzenia kwestii stanowi naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. gdyż organ w ogóle nie dokonał w świetle zapisów planu oceny zgodności z nim wybudowanego obiektu budowlanego a zebrane dowody nie były wystarczające do uznania zasadności wydania zaskarżonego postanowienia. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mają więc rację skarżący, że organ nie przeprowadził własnej analizy zgodności z Planem istniejącej zabudowy i nie uwzględnił ustawowej definicji obiektu budowlanego, co doprowadziło organ do przedwczesnego uznania braku podstaw do wydania zaświadczenia. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 218 § 2 K.p.a. Tylko w sytuacji zatem, gdy z danych dostępnych organowi pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego, wynika niezgodność z planem zagospodarowania zasadne byłoby wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przedwczesny jest zarzut naruszenia przez organ art. 219 K.p.a. gdyż zebrany przez organ materiał dowodowy nie był wystarczający do zastosowania art. 209 K.p.a. Organ II instancji miał wystarczające instrumenty prawne (art. 136 § 1 K.p.a.) aby ocenić istnienie lub nie przesłanek do wydania zaświadczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższe wskazania sądu i na podstawie zapisów Planu ustali zasadność wydania żądanego zaświadczenia. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i 119 pkt 3 i 120ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. 2016, poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a". Sąd orzekł jak wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 202 § 1, 205 P.p.s.a. i § 14 pkt 1 ppkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804) zasądzając od organu na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 480 zł, 14 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi.