IV SA/Wa 2862/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego A. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] – wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 2 kpa – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 202.333,-zł na rzecz A. K. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0936 ha, przeznaczonej pod rozbudowę odcinka drogi wojewódzkiej – ulicy [...] w [...], na odcinku od ulicy [...] do granicy miasta, od km [...] do km [...], oraz o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej części nieruchomości na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z ustaleń Ministra Infrastruktury i Budownictwa wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., zmienioną następnie decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił lokalizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej – ulicy [...] w [...], na odcinku od ulicy [...] do granicy miasta od km [...] do km [...]. Z chwilą wydania decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2011 r. nieruchomość położona w obrębie [...] Miasta [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0936 ha, stanowiąca własność A. K. przeszła na własność Województwa [...]. Z tego względu Wojewoda [...] pismami z 18 października 2012 r. i z 7 maja 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. K. Jednakże decyzja ta została decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylona z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję tę A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2578/16 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że o ile treść operatu nie była wyczerpująca – nie pozwalała na ocenę, czy formułowane w nim wnioski zostały oparte na wyczerpujących ustaleniach faktycznych, bądź utrudniała prześledzenie logicznego toku rozumowania rzeczoznawcy, nie przesądza a priori o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż możliwe jest zwrócenie się do biegłego o uzupełnienie opinii bądź wyjaśnienie wątpliwości (organ powinien mieć na uwadze przy tym dodatkowe informacje przedkładane już przez biegłego w toku postępowania). Dopiero ujawnienie braków w materiale dowodowym o tak istotnym charakterze, że nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, upoważnia organ do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. Mając na uwadze wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku, Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 29 maja 2017 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego A. I. o wyjaśnienie spornych okoliczności wskazanych w powyższym wyroku oraz kwestii aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2015 r. Jednakże pismo to wróciło do nadawcy z adnotacją, że przesyłka nie została podjęta przez adresata. Minister podał, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji rzeczoznawca nie udzielił odpowiedzi na to pismo. Powyższe oznacza, w ocenie Ministra, konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślił przy tym, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik zarzucił Ministrowi niedołożenie należytej staranności w skontaktowaniu się z rzeczoznawcą majątkowym A. I. w celu wyjaśnienia spornych okoliczności i kwestii aktualności operatu. Po zwrocie nieodebranego przez A. I. pisma Ministra z dnia 29 maja 2017 r., organ na tym poprzestał i więcej działań w zakresie skontaktowania się z rzeczoznawcą nie podjął, wydając w dniu [...] września 2017 r. zaskarżoną decyzję. Pełnomocnik wskazał, że powyższe pismo z dnia 29 maja 2017 r. organ przesłał na adres: A. I. ul. [...], [...] [...], gdy tymczasem adres rzeczoznawcy widniejący w rejestrze rzeczoznawców majątkowych Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa będący adresem do korespondencji tego rzeczoznawcy to: ul. [...], [...] [...]. Poza tym w aktach postępowania znajduje się aktualny numer telefonu rzeczoznawcy majątkowego: [...]. Pełnomocnik skarżącego wskazał również adres poczty elektronicznej e-mail: [...] uzyskany od niego podczas rozmowy. Wobec powyższego dziwi fakt, że organ nie był w stanie w żaden sposób skontaktować się z rzeczoznawcą majątkowym A. I., w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącego był w stanie to uczynić bez żadnego problemu. Zdaniem pełnomocnika, organ winien dołożyć większych starań i nawiązać kontakt z biegłym, aby zostały wyjaśnione wątpliwości co do sporządzonej przez niego opinii, a sam operat został uaktualniony. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik sprzeciwiającego się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 kpa stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 kpa oraz art. 138 kpa i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez Ministra sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na to, że Minister stwierdził, że skoro rzeczoznawca majątkowy A. I. nie odebrał pisma organu z dnia 29 maja 2017 r. wzywającego do wyjaśnienia wątpliwości i uzupełnienia operatu szacunkowego i nie udzielił odpowiedzi na to pismo, to zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie Sądu, na tym etapie postępowania stanowisko to jest przedwczesne. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, pismo z dnia 29 maja 2017 r. Minister wysłał do rzeczoznawcy majątkowego A. I., adresując przesyłkę na ul. [...] w [...], pod którym siedzibę ma wykonawca operatu szacunkowego [...]. Autorem operatu szacunkowego sporządzonego [...] maja 2015 r. w niniejszej sprawie jest zaś A. I., który w pieczęci rzeczoznawcy majątkowego obok numeru uprawnień i numeru telefonu komórkowego, wskazuje adres: [...] [...] ul. [...]. Pod ten adres Minister jednak nie wystosował wezwania do rzeczoznawcy, poprzestając na jednej nieskutecznej próbie kontaktu z A. I. pod adresem ul. [...] w [...], pod którym A. I. przesyłki nie odebrał. Z akt sprawy również nie wynika, aby Minister czynił próby telefonicznego nawiązania kontaktu z rzeczoznawcą czy też za pośrednictwem adresu poczty elektronicznej. Rację ma więc skarżący twierdząc, że Minister nie dołożył należytej staranności w celu skontaktowania się z A. I. Ustalenie adresu korespondencyjnego jest jednym z podstawowych obowiązków organu. Organ odwoławczy winien więc wykorzystać wszelkie prawnie dostępne dla niego możliwości zmierzające ku skutecznemu nawiązaniu kontaktu z rzeczoznawcą majątkowym A. I. w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, na które Sąd wskazał w wyroku z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2578/16 i ewentualnego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie przedwczesne więc było, w ocenie Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 kpa. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja kasatoryjna wydawana jest w wyjątkowych sytuacjach i nie może stanowić sposobu na uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister będzie zatem obowiązany do uwzględnienia powyższych wskazań co do dalszych czynności organu odwoławczego w tym postępowaniu, a następnie wskazań wynikających z powyższego wyroku z dnia 23 stycznia 2017 r., w następnej kolejności zbadania, czy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe jest wystarczające do wyciągnięcia wniosków w tym zakresie. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku składa się kwota 200,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).