IV SA/Wa 2866/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. C., D. C. i M. C. wspólników spółki cywilnej G. spółka cywilna [...] z siedzibą w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uzgodnienie usytuowania sieci gazowej -oddala skargę- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], dalej zwaną "decyzją organu II instancji", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej zwany "[...]INGiK", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 28b, 40b ust. 1 pkt 6 i art. 40f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (D.U. 2015, poz. 529), dalej zwanej "Pgik", i tabeli nr 16 1p.6 załącznika do tej ustawy pt. Wysokości stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokości współczynników korygujących oraz zasad ustalania tych współczynników a także szczegółowe zasady obliczania opłaty, po rozpoznaniu odwołania G. s.c. w N., od decyzji Prezydenta W. nr [...]z [...]czerwca 2015 r., nr [...]w sprawie orzeczenia o wysokości opłaty za uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, dalej zwanego "decyzją organu I instancji", utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Prezydenta W. nr [...]z [...]czerwca 2015 r., nr [...], ustalono opłaty w wysokości po 150 zł za uzgodnienie projektowanej sieci gazowej zlokalizowanej na: 1. terenie Dzielnicy [...]w W., ulica [...], nr. sprawy [...], Dokument Obliczenia Opłaty nr [...]z [...] maja 2015; 2. terenie Dzielnicy [...]w W., droga dojazdowa w rejonie ulicy [...], nr. sprawy [...], Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] z [...] maja 2015; 3. terenie Dzielnicy [...] w W., ulica [...], nr. sprawy [...]; Dokument Obliczenia Opłaty nr [...]z [...]maja 2015; 4. terenie Dzielnicy [...]w W., ulica [...]róg ulicy [...], nr. sprawy [...], Dokument Obliczenia Opłaty nr [...]z [...]maja 2015. Naliczenie opłaty nastąpiło w związku ze złożonym przez projektanta W. C., dalej zwanego "skarżącym", "wnioskodawcą", wnioskiem o uzgodnienie na naradzie koordynacyjnej usytuowania projektowanych sieci gazowych – 4 projektów sieci gazowej zamieszczonych na odrębnych kopiach aktualnej mapy zasadniczej i dotyczących różnych i nie związanych ze sobą technicznie i obszarowo lokalizacji na terenie 4 dzielnic W.. W związku z tym skarżący został zobowiązany przez organ do złożenia 4 odrębnych wniosków dla każdego zadania odrębnie. W związku z tym, na podstawie art., 40e PGiK, zostały dla tych zadań, odrębnie dla każdego z nich, wydane odrębne Dokumenty Obliczenia Opłaty. Prezydent W. stwierdził, że wnioskodawca złoży 4 odrębne komplety dokumentów stanowiących projekty usytuowania jednego rodzaju sieci (gazowej), niełączących się i nie powiązanych ani technicznie ani lokalizacyjnie. Przedmiotem narady koordynacyjnej mógł być jeden projekt dotyczący jednego lub kilku rodzajów sieci ale zawartych w jednym projekcie, bowiem jedna jednostka rozliczeniowa odnosi się do projektowanej sieci uzbrojenia terenu a nie projektów sieci. Przedłożone 4 projekty z usytuowaniem projektowanych sieci gazowych stanowiły odrębne projekty (każdy dla odrębnego zadania inwestycyjnego) będącego przedmiotem odrębnych narad koordynacyjnych wymagających zróżnicowanego składu członków z uwagi na lokalizację w czterech dzielnicach W. oraz zakończonych odrębnymi protokołami dla każdego z projektu. Odwołanie wniósł skarżący zarzucając wadliwą interpretację art. 28b ust. 3 ustawy PGiK i niewłaściwe zastosowanie poprzez "rozbicie" jednego wniosku i dokumentów i naliczenie 4 opłat a nie jednej. Zażądał aby organ rozstrzygnął czy z ww przepisu wynika zakaz złożenia na naradę koordynacyjną 1 wniosku z więcej niż jedną propozycją usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu zamieszonych na 4 kopiach mapy zasadniczej a dotyczących 4 rejonów dzielnic na tej samej powiatowej bazie GESUT. Jego zdaniem, doszło do naruszenia jego praw i obowiązków oraz interesów zagwarantowanych art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. Decyzją z [...] lipca 2015 r. [...]WIBGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że: -zgodnie z art. 28b ust. 1 PgiK sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgadnia się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę/prezydenta miasta na prawach powiatu; -propozycja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, powinna być przedstawiona na planie sytuacyjnym lub kopii mapy zasadniczej, co wynika z art. 28 b ust 3 tej ustawy; -graficzne przestawienie usytuowania uzbrojenia terenu na materiale kartograficznym jako projekt stanowi integralną część wniosku o dokonanie koordynacji uzgodnienia uzbrojenia terenu; -interpretacja treści wniosku w powiązaniu z jej graficznym odzwierciedleniem należy do starosty, którego obowiązkiem jest wystawienie Dokumentu Obliczenia Opłaty stosownej do dokonanej oceny zakresu uzgodnienia oraz uwzględniającej uregulowania zawarte w art. 40b PgiK oraz ww załączniku do niej. -zgodnie z tabelą 16 pkt 6 załącznika uzgodnienie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu wskazuje na jednostkę rozliczeniową "projektowana sieć uzbrojenia terenu jednego rodzaju". Wskazano w niej, że LR przy wartości: 1-dla Ljr nie większej niż 1 (przedmiotem uzgodnienia jest jeden rodzaj sieci uzbrojenia terenu), 0,7 – dla Ljr większej niż 1 (przedmiotem uzgodnienia jest więcej niż jeden rodzaj projektu sieci uzbrojenia terenu). Z art. 28 b ust. 3 PGiK wynika, że usytuowanie projektowanych sieci winno być zamieszczone na planie sytuacyjnym lub kopii aktualnej mapy zasadniczej co oznacza że nie jest dopuszczalne sytuowanie sieci na kilku odrębnych planach sytuacyjnych lub kilku kopiach mapy zasadniczej. -w niniejszej sprawie na każdym z załączonych załączników graficznych (mapach do celów projektowych) załączonych do wniosku zaprojektowany został jeden rodzaj sieci; -zostały zatem opracowane 4 oryginalne mapy dla celów projektowych odrębnie dla poszczególnych 4 obszarów nie łączących się ze sobą. Są one co prawda jednym rodzajem sieci ale nie są ze sobą połączone w zakresie rozwiązań technicznych. Dlatego organ I instancji wyznaczył dla nich odrębne narady koordynacyjne i zgodnie z art. 49d ust. 1 PGiK dokonał naliczenia opłaty za czynność określoną w art.40b ust. 1 pkt 6 PGiK odrębnie dla każdego projektu, w wysokości po 150 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący, zarzucając wadliwą wykładnię art. 28 b ust. 1 i 3 PGiK, nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak odpowiedzi na pytanie czy ustawodawca ograniczył lub zakazał możliwość złożenia przez Inwestora lub projektanta w jednym zawiadomieniu wniosku w celu uzgodnienia więcej niż jednej z propozycji usytuowania projektowanej sieci w szczególności gdy położone są na terenie tej samej powiatowej bazy GESUT. Zdaniem skarżącego nie zostało zakazane przez ustawodawcę sytuowanie sieci na kilku odrębnych planach lub mapach – brak takiego unormowania ustawowego. Rozważania organu co do interpretacji art. 28 b ust. 3 są jedynie przypuszczeniami. Zdaniem skarżącego organ bezprawnie rozdzielił wniosek na 4 odrębne projekty i przeprowadził 4 różne narady koordynacyjne. Ani ustawa ani załącznik do niej nie ograniczają możliwości przeprowadzenia narady koordynacyjnej do jednego rodzaju projektu sieci, nie zawierają ograniczeń ani zaleceń z ilu egzemplarzy map i jak mają wyglądać przedstawione na naradę dokumenty zawierające propozycje usytuowania projektowanych sieci, nie zawierają wskazań co do tego że muszą być powiązane ze sobą obszarowo lub technicznie, nie określają jej długości ani ilości odcinków, nie muszą być ze sobą zintegrowane. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty co do tego, że w przypadku gdy sieć nie jest zlokalizowana na jednym terenie skład komisji musi być zróżnicowany. Doświadczenie wskazuje, że narady wyznaczane są jednocześnie dla różnych dzielnic W., wystarczy aby zainteresowane osoby było powiadomione o tych czynnościach, ich obecność nie jest konieczna. Przepis art. 28 c ust. 1 i 2 PgiK nie stwarza żadnych barier prawnych ani ograniczeń do ostemplowania i potwierdzenia odbycia narady na 1 lub 4 egzemplarzach propozycji usytuowania sieci. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna ponieważ organ na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do opłaty w wysokości po 150 zł od każdej czynności polegającej na uzgodnieniu projektu sieci uzbrojenia terenu. Przedmiotem oceny organu i sądu było przede wszystkim prawidłowość obliczenia opłaty za uzgodnienie projektowanej sieci uzbrojenia terenu. Kluczowym dla odpowiedzi na pytanie co do sposobu ustalenia opłaty jest wykładnia pojęcia "sieci uzbrojenia jednego rodzaju" bo od niej, jako jednostki rozliczeniowej naliczana jest opłata. Definicja "sieci uzbrojenia terenu" zawarta jest w art. 2 pkt 11 Ustawy Pgik. Są to wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektryczne, energetyczne i inne z wyłączeniem melioracji szczególnych a także podziemne budowle jak tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp.". Ustawodawca definiuje zatem sieć ze względu na jej przeznaczenie, cel jakiemu służy. W związku z tym pod pojęciem "rodzaju sieci" należy rozumieć każdą z sieci, która służy określonemu celowi, spełnia określone funkcje, ma określone przeznaczenie. A zatem w niniejszej sprawie pod pojęciem jednego rodzaju sieci rozumieć należy "sieć gazową" jako służącą zaspokajaniu określonych funkcji, potrzeb. Sytuowanie sieci uzbrojenia terenu uzgadnia się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę – o czym stanowi art. 28 b ust. 1 Pgik. Procedura polega na tym, że po otrzymaniu od inwestora lub projektanta dokumentów zawierających propozycję usytuowania projektowanych sieci zamieszczoną na planie sytuacyjnym lub na kopii aktualnej mapy zasadniczej, starosta wyznacza sposób, termin i miejsce przeprowadzenia narady koordynacyjnej o czym zawiadamia wnioskodawców, podmioty które zarządzają sieciami uzbrojenia terenu , wójtów, burmistrzów i prezydentów miast na terenie których mają być sytuowane projektowane sieci uzbrojenia terenu, ewentualnie inne podmioty mogące być zainteresowane rezultatami narady koordynacyjnej (art. 28b ust. 3 Pgik). Przedmiotem narady koordynacyjnej może być więc "propozycja usytuowania projektowanych sieci zamieszona na planie sytuacyjnym lub kopii mapy zasadniczej". Użycie w tym przypadku liczby pojedynczej "kopi mapy zasadniczej" wskazuje, że zamiarem ustawodawcy była w tym wypadku ocena propozycji 1 lub kilku przebiegów sieci pod warunkiem, że są one odzwierciedlone na 1 kopii mapy zasadniczej lub 1 planie sytuacyjnym. A contrario umieszczenie sieci, bez względu na to ilu rodzajów, na kilku kopiach mapy zasadniczej lub kilku planach sytuacyjnych powoduje konieczność wyznaczania tylu narad ile było projektów zamieszczonych na odrębnych kopiach. Tabela 16 pkt 6 załącznika stanowi, że jednostką rozliczeniową jest projektowana sieć uzbrojenia terenu jednego rodzaju i gdyby czytać ten zapis w oderwaniu od art. 28 ust. 3 to możnaby dojść do wniosku, że rzeczywiście bez względu na to ile map z projektami sieci przedłożono i tak należna byłaby jedna opłata. W ocenie Sądu, należy jednak dokonać nie tylko literalnej ale i funkcjonalnej wykładni tych przepisów. Wykładnia ta prowadzi do wniosku, że tylko objęcie jednym dokumentem kartograficznym sieci jednego rodzaju skutkuje naliczeniem jednej opłaty. Potwierdza to art.40d ust. 1 -3 Pgik z którego wynika, że opłata należy się za wykonanie czynności i jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłat określa załącznik do ustawy Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczania Opłaty , określonym w art. 40e ustawy Pgik, który zawiera między innymi nazwę i liczbę jednostek rozliczeniowych, pozycję tabeli opłat, wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących i kwotę opłaty. Art. 40 b ust. 1 pkt 6 stanowi, że opłatę pobiera się za "uzgadnianie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu" a więc nie za czynność jaką jest narada koordynacyjna ale za uzgodnienie projektu sieci. Skoro więc, jak to zostało stwierdzone wyżej, narada może dotyczyć projektu sieci (1 lub wielu) o ile sieć znalazła odzwierciedlenie na jednym dokumencie kartograficznym, opłatę należy ustalić od tej czynności. W niniejszej sprawie tych czynności było 4 a więc prawidłowo organ ustalił 4 opłaty. Z tych względów mimo, że rozważania organu co do tego, iż narada może dotyczyć wyłącznie jednego uzgodnienia projektu sieci są błędne, ostatecznie rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Opłatę pobiera się od czynności polegającej na uzgodnieniu propozycji przebiegu sieci zamieszczonym na jednym dokumencie kartograficznym. Podkreślić należy, że konkretny i uzgodniony przebieg sieci znajdujący odzwierciedlenie na konkretnym dokumencie – mapie – stanowi podstawę do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Z tej racji może dotyczyć określonych i powiązanych terenów uwidocznionych na mapie zasadniczej. Zasadnie skarżący podnosi natomiast, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają na podmiot ubiegający się o uzgodnienie do złożenia odrębnych wniosków o uzgodnienie. Decydująca w tym wypadku jest, zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 1 Pgik, właściwość terytorialna. Geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu prowadzą dla obszaru powiatu starostowie, którzy organizują narady, w granicach swej właściwości – co z kolei wynika z art. 28b ust. 1 Pgik. W związku z tym możliwe jest złożenie przez podmiot ubiegający się o uzgodnienie jednej mapy z propozycją przebiegu sieci na terytorium danego powiatu. Sąd nie stwierdził aby nałożenie na skarżącego opłaty w wysokości 450 zł naruszało przepisy prawa i konstytucyjne prawa skarżącego. Opłata została nałożona przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dokonane przez organ rozdzielenie wniosku miało charakter formalny i w świetle wyżej przywołanej argumentacji prawnej nie miało znaczenia przy ocenie zasadności naliczenia opłaty. Odnosząc się do zarzutu co do braku wskazania w ustawie lub załączniku do niej wymogu co do ilości egzemplarzy map i innych dokumentów zawierających propozycję usytuowania projektowanych sieci wskazać należy, że w art.- 28 b ust. 3 ustawy ustawodawca sprecyzował, że projekt sieci ma znaleźć odzwierciedlenie na planie sytuacyjnym lub mapie, co wskazuje, że decydującym jest przede wszystkim ilość map czy planów a nie ilość uwidocznionych na nich projektów sieci. Dla opłaty natomiast istotny jest także rodzaj sieci. Ponadto, co z kolei wynika z art. 28 c ust. 1 PgiK potwierdzeniem przeprowadzenia czynności uzgodnienia jest zamieszczenie adnotacji na dokumentacji projektowej a zatem to właśnie ta konkretna dokumentacja stanowi podstawę przyjęcia jej wraz z zaaprobowanym projektem przebiegu sieci do zasobów geodezyjnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.