IV SA/Wa 2869/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Wójta Gminy R. (zwanego dalej Wójtem) z [...] września 2014 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na legalizacji budynku biurowo – gospodarczo – garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi P., gm. R. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej Kolegium wyjaśniło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3276/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] września 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że Organ powinien zobowiązać Inwestora do wskazania konkretnego przeznaczenia budynku, poprzez wskazanie czy rzeczywiście na obszarze analizowanym jest możliwe odnalezienie podobnej funkcji, zaś ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji muszą odnosić się do całego obszaru analizowanego. W związku z tym Organ powinien ustalić czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja jaką proponuje Inwestor, a którą Organ ten ma sprecyzować. Sąd wskazał również, że należy także rozważyć czy w ogóle na tym terenie dopuszcza się prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, skoro wskazywany był jako teren przeznaczony wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Mając to na uwadze, SKO uznało, że w związku z wadliwą analizą nie ma możliwości potwierdzenia czy wykazano tzw. dobre sąsiedztwo, tj. tożsamość funkcji na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. W wytycznych dla Organu I. instancji wskazano, że ponownie wydając rozstrzygnięcie w sprawie, zgodnie z zaleceniami Sądu administracyjnego, musi on szczegółowo wyjaśnić kwestię konkretnego przeznaczenia budynku poprzez wskazanie jakiego rodzaju funkcje ma spełniać ten budynek (biuro, magazyn czy inne), a ponadto na podstawie wytyczonego prawidłowo obszaru analizowanego i dokonanej analizy Organ I. instancji winien rozważyć czy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zgodnie z wnioskiem Inwestora. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wniósł M. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonej decyzji, że obarczona jest wadą proceduralną polegającą na braku należytej korelacji pomiędzy samym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Zdaniem Skarżącego, nie wskazano w szczególności dlaczego SKO nie może samodzielnie (lub z pomocą Wójta udzieloną na podstawie art. 136 k.p.a.) dokonać ustaleń niezbędnych do skorygowania możliwości uzyskania przez Inwestora warunków zabudowy. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera twierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy R. z [...] września 2014 r. naruszała przepisy postępowania. W ocenie Skarżącego, zaskarżona decyzja narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a., który zezwala na uchylenie rozstrzygnięcia Organu I. instancji do ponownego rozpoznania tylko przy jednoczesnym spełnieniu dwóch warunków: gdy decyzja I. instancji została wydana z obrazą przepisów o postępowaniu i zarazem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na niniejszy sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie przypomnieć należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło w związku z wnioskiem M. J. z [...] czerwca 2014 r., znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące sprzed tej nowelizacji. Stosowanie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem to właśnie brzmienie przytoczonego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę do rozpoznania niniejszego sprzeciwu stanowił zaś art. 64a p.p.s.a., w myśl którego – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W orzecznictwie podkreśla się, że w tych sytuacjach możliwości rozpoznania sprawy oraz orzekania przez sąd administracyjny podlegają istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji Organu I. instancji spraw powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym Organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Decyzja kasacyjna stanowi bowiem jedynie rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wydanie zaś decyzji kasatoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie Organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Regulacja z art. 138 § 2 k.p.a. oparta została bowiem na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości Organu II. instancji, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem Organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas Organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się zatem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). W świetle przytoczonych regulacji prawnych i poczynionych rozważań, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji SKO w W. z [...] sierpnia 2018 r., w oparciu o powołane przepisy tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Organ II. instancji nie wykazał w sposób przekonujący, z uwagi na jakie stwierdzone uchybienia i jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchylił decyzję Wójta Gminy R. z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I. instancji. Podając argumentację na poparcie tego stanowiska, przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, które uprzednio było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3276/16, uchylił bowiem decyzję SKO w W. z [...] października 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] września 2014 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na legalizacji budynku biurowo – gospodarczo – garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi P., gm. R.. Ramy kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zostały zatem zdeterminowane również tym rozstrzygnięciem oraz zawartymi w nim wytycznymi dla Organu II. instancji. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano zaś, że decyzja SKO w W. z [...] października 2016 r. była wewnętrznie sprzeczna, ponieważ treść sentencji nie była spójna z treścią części rozstrzygnięcia, czym, w ocenie Sądu, naruszono przede wszystkim art. 11 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił również, że Organ odwoławczy powinien zobowiązać Inwestora do wskazania konkretnego przeznaczenia budynku oraz powinien ustalić czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja jaką proponuje Inwestor, a którą Organ ten ma sprecyzować. Ponadto Sąd wskazał, że Organ odwoławczy powinien rozważyć czy w ogóle na tym terenie dopuszcza się prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, skoro teren ten wskazywany był jako teren przeznaczony wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. W świetle regulacji art. 153 p.p.s.a., obowiązkiem Organu II. instancji było zatem przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z wytycznymi wyroku WSA w Warszawie z [...] marca 2017 r., a nie przenoszenie obowiązku realizacji zaleceń Sądu na Organ I. instancji. Wskazać bowiem należy, że gdyby Sąd uznał za celowe uzupełnienie postępowania przez Organ I. instancji, obie decyzje zostałyby uchylone, a wytyczne Sądu zostałyby skierowane przede wszystkim do Organu I. instancji. Podkreślenia wymaga zaś, że w wyroku WSA w Warszawie z [...] marca 2017 r. wskazano jedynie na wadliwość decyzji Organu II. instancji, przy czym nie odniesiono się do wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, a przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej uznano za niepełne przez nieustalenie jednoznacznej funkcji projektowanego budynku, jednocześnie uznając, że stwierdzona wadliwość postępowania nie wymagała wyeliminowania decyzji Organów obu instancji. Sąd kontrolując decyzję SKO w W. z [...] października 2016 r., uchylił tę decyzję i nakazał temu Organowi uzupełnienie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego – w zakresie, w jakim, w jego ocenie, mógł to uczynić Organ odwoławczy, bez konieczności uchylania również decyzji Organu I. instancji, uznając, że wystarczające będzie uzupełnienie postępowania przez Organ II. instancji. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek podjąć wszelkie – oczywiście możliwe i legalne – kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, zgodnie z zaleceniami Sądu. Uwolnienie się od obowiązku orzekania i przekazanie sprawy Organowi I. instancji mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby z ustaleń SKO ponownie rozstrzygającego tę sprawę wynikło, iż deklaracja inwestora co do przeznaczenia owego budynku, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że Organ II. instancji nie podjął żadnych działań w zakresie wykonania wytycznych Sądu oraz w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, działania te nie mieszczą się w kompetencji Organu odwoławczego, ze względu na poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów na to wskazujących. Wprawdzie Organ II. instancji stwierdził, że w związku z wadliwą analizą nie ma możliwości potwierdzenia czy wykazano tzw. dobre sąsiedztwo, jednakże na tej lakonicznej uwadze poprzestał. Nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz na czym polega wadliwość analizy architektoniczno-urbanistycznej i czy inwestor złożył w tym zakresie wyjaśnienia i jakie. Analiza argumentacji zaskarżonej decyzji wręcz wskazuje na to, że Organ II. instancji jedynie dla porządku odwołał się do wytycznych zawartych w wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3276/16. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Organ II. nie uzasadnił zatem w zaskarżonej decyzji w przekonujący sposób. Nie wyjaśnił z jakich przyczyn wydał decyzję kasacyjną, w miejsce przeprowadzenia postepowania w trybie art. 136 k.p.a. Jednocześnie nie wykazał przesłanek wydania orzeczenia kasatoryjnego, chociaż ciążył na nim obowiązek wykonania zaleceń Sądu, tj. odpowiedniego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz rozpatrzenia odwołania, a nie uprawnienie do uchylenia decyzji Organu I. instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Organowi. Ponownie rozpoznając odwołanie Organ II. instancji, mając na względzie poczynioną przez Sąd ocenę oraz zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3276/16, winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lub też w wyczerpujący i przekonujący sposób wykazać, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego nie jest możliwe wykonanie wytycznych Sądu. Dopiero w takiej sytuacji, Organ odwoławczy będzie mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. Organ odwoławczy musi przy tym mieć jednak na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób – nie pozostawiający żadnych wątpliwości – wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wykazać, że podjął się wykonania wytycznych Sądu, poczynił zlecone mu wyjaśnienia u Inwestora, jednak w ich świetle rozpoznanie sprawy przez II. Instancję stoi na przeszkodzie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów (wpisu od sprzeciwu) orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt II. sentencji wyroku.