IV SA/Wa 287/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej [...] reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w części, w której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] października 1963 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] w gm. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu [...], oznaczonej I. Kat. [...], [...], [...] oraz [...] (obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], , [...], [...] oraz [...]), w odniesieniu do działki w obrębie [...], nr [...] o pow. 0,1764 ha. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] nie stwierdził nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha. Natomiast postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wstrzymania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha. Pismem z 7 sierpnia 2017 r., [...] sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. nr [...], wskazując, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], nie stwierdzającą nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha. Stosownie do treści przepisu art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że zdaniem skarżącej przy ocenie nadzorczej dokonanej w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. w stosunku do obecnej działki nr [...] nie wzięto pod uwagę wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w postaci prawa użytkowania wieczystego skarżącej spółki, zatem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie Minister zwrócił uwagę, że kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki nr [...] podlegała już ocenie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 626/12 wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] października 1963 r. w zakresie obejmującym działkę, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste, bowiem nie nastąpiły w niniejszej sprawie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 421/13 oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2012 r. podkreślając, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] października 1963 r., gdyż nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. To samo dotyczy kwestii wiary publicznej ksiąg wieczystych, która pozostaje poza zakresem oceny odwracalności skutków prawnych orzeczenia z [...] października 1963 r. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. nie stwierdzającą nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ nadzoru nie stwierdził, aby oceniana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 0,1764 ha w sposób rażący naruszyła prawo, w szczególności art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która zdaniem skarżącego nie była obarczona jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. wnieśli : Gmina [...] i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...]. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania a to: - art. 159 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnie i zastosowanie - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Minister Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach tak zakreślonej kognicji, nie wykazała naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi, Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie, podzielił stanowisko zaprezentowane przez orzekający w sprawie organ. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak każdorazowo konieczności wstrzymania, tylko niezwłocznego rozpatrzenia tej kwestii. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą i w związku z tym organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, po to, by pomniejszyć negatywne skutki takiej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. W przypadku wstrzymania wykonania decyzji wystarcza tylko prawdopodobieństwo wystąpienia wady, jednak jego określenie powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1 k.p.a., który ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę. Jednakże wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak NSA w sprawie IV SA 2311/96 wyrok z 2 września 1998 r.). Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego i nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, której postępowanie dotyczy. Do zakończenia postępowania decyzja pozostaje bowiem w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego, w tym wypadku decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa w toku postępowania nadzorczego nie stwierdził nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha. [...] sp. z o.o. we wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1764 ha wskazała, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast miał obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., tj. decyzję o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa, a nie decyzję stwierdzająca nieważność tego orzeczenia, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że na działce nr [...] ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, co do nabycia którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jako organ administracji, nie był uprawniony rozstrzygać. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki nr [...] podlegała już ocenie sądowej, którą to oceną organ stosownie do art. 153 P.p.s.a. jest związany w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, w ramach którego wydane zostało również zaskarżone postanowienie. WSA w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 626/12, stwierdził, że w analizowanej sprawie, stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jest ona wprawdzie konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. W związku z tym nie można twierdzić, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, było bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Oddanie tej nieruchomości Spółdzielni, umożliwiła Gminie [...] dopiero decyzja komunalizacyjna. W zaistniałej sytuacji orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1963 r. nie wywołało skutków nieodwracalnych, to jest takich, których organ nie mógł – w świetle obowiązującego prawa - cofnąć przez wydanie decyzji. Przysługujące Spółce "[...]" sp. z o.o. w [...] prawo użytkowania wieczystego stanowi skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, ale przez późniejsze zdarzenia. Tym samym nieuzasadnione są twierdzenia organu, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] października 1963 r., gdyż nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Wobec powyższego, Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie uznał, że nie ma prawdopodobieństwa, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.