IV SA/Wa 2871/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D.S. i H. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących D.S i H.D. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm., zwanej dalej ..Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku D. M. S. i H. D., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., Nr.[...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej, położnej w obrębie m. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wykaz [...], składającej się z parceli nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz części parceli nr [...], o ogólnej powierzchni 32,5380 ha, bowiem decyzje te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, jednakże z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 2 Kpa, tj. fakt, że od dnia doręczenia ww. decyzji upłynęło dziesięć lat, nie może nastąpić stwierdzenie ich nieważności. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. M. S. pismem z 30 maja 1957 r. zwróciła się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wykreślenie zapisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ujawnionych u księdze wieczystej [...] oznaczonych jako parcele nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], oraz części parceli nr [...], położonych w obrębach [...] i [...] oraz o wydzielenie ww. parcel i założenie dla nich osobnej księgi wieczystej, a także o wpisanie w dziale II nowoutworzonej księgi jako właściciela A. z domu O. oraz spadkobierców ustawowych po zmarłym P. S.. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] września 1958 r. oddaliło ww. wniosek z uwagi na nieprzedłożenie umowy kupna-sprzedaży, a tylko przyrzeczenia zawarcia takiej umowy. Ponadto wnioskodawczyni nie jest w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, a znajduje się ona we władaniu Skarbu Państwa, to zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71, zwanej dalej "ustawą") przejęto objętą wnioskiem nieruchomość na własność Państwa. Po rozpoznaniu odwołania M. S., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1959 r., Nr.[...], zatwierdziło zaskarżone orzeczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowe nieruchomości podpadały pod działanie art. 9 ust. 1 ustawy, dlatego należało orzec jak w sentencji decyzji. D. M. S. i H. D. zwróciły się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując powyższy wniosek uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 4 Kpa. tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem PWRN w [...] z [...] lipca 1959 r., utrzymującym w mocy orzeczenie PMRN w [...] z [...] września 1958 r. było przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, położnej w obrębie m. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wykaz [...], składającej się z parceli nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz części parceli nr [...], o ogólnej powierzchni 32,5380 ha, to stroną tego postępowania powinien być właściciel ww. nieruchomości (ewentualnie jego następca prawny) i Skarb Państwa, ponieważ to ich praw i obowiązków dotyczyły bezpośrednio skutki tej decyzji. W ocenie organu zarówno orzeczenie PWRN w [...] z [...] lipca 1959 r. oraz orzeczenie PMRN w [...] z [...] września 1958 r. zostały skierowane do M. S., jako następcy prawnego P. i A.S.. Przy czym zarówno M. S. jak i P. i A. S. nie posiadali żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Istotnie P. i A. S. zawarli przedwstępną umowę nabycia nieruchomości, składającej się z parceli nr nr [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...],[...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz części parceli nr [...] (k. 51, 105-103). jednakże nigdy nie doszło do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży tej nieruchomości, ani też ujawnienia ich prawa własności w księdze wieczystej. Tymczasem ujawnienie wpisu prawa własności w księdze wieczystej miało charakter konstytutywny i było wymagane na terenie zaboru pruskiego. Taki stan rzeczy potwierdzają zarówno sami wnioskodawcy (następcy prawni P. i A. S.), jak i podjęte starania o nadanie tej nieruchomości na własność w trybie ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej, najpierw przez P. i A. S., a następnie przez M. S.. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania kontrolowanych decyzji właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, bowiem grunty te wraz z całym majątkiem J. J. zostały przejęte na Skarb Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z powyższym należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem M. S. jak i jej poprzednicy prawni P. i A. S. nie posiadali żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie posiadali oni interesu prawnego do bycia stroną postępowania zakończonego kontrolowanym orzeczeniem PWRN w [...] z [...] lipca 1959 r., utrzymującym w mocy orzeczenie PMRN w [...] z [...] września 1958 r. Jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odstąpił od stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na przepisy art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 2 Kpa, bowiem decyzje te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, jednakże z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 2 Kpa. tj. fakt. że od dnia doręczenia ww. decyzji upłynęło dziesięć lat, nie może nastąpić stwierdzenie ich nieważności. Minister ocenił kontrolowane rozstrzygnięcia również pod kątem występowania pozostałych kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, innych niż przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt. 4 Kpa). Nie stwierdził jednak, aby w sprawie zachodziła którakolwiek z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2019 r. wniosły D. S. i H. D.. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całości zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] września 1958 r. Nr [...] utrzymanego w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z [...] lipca 1959 r., a przez to naruszenie również przepisu art.158 § 2 k.p.a., 2. art.156 § 2 k.p.a., przez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji uznanie, że jeżeli od dnia doręczenia przedmiotowych decyzji upłynęło dziesięć lat, nie może nastąpić stwierdzenie ich nieważności, mimo ugruntowanego poglądu, że upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo nie pozbawia możliwości stwierdzenia nieważności, 3. art. 7 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia i uwzględnienia słusznego interesu skarżących, oraz art. 8 k.p.a. dotyczącego zaufania do organów administracji, Obrazę prawa materialnego, mianowicie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U.R.P. Nr 33, poz.222) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.R.P. Nr 17, poz.71) wskazanych we wniosku, dotyczących uprawnień do przejęcia na własność nieruchomości. Wobec podniesionych zarzutów, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w danej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., Nr.[...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej, położnej w obrębie m. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wykaz [...], składającej się z parceli nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz części parceli nr [...], o ogólnej powierzchni 32,5380 ha, bowiem decyzje te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, jednakże z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. fakt, że od dnia doręczenia ww. decyzji upłynęło dziesięć lat, nie może nastąpić stwierdzenie ich nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia praw jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, nie można podzielić oceny organu, że oceniane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. W dniu wydania weryfikowanych orzeczeń obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 9 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami. Wszystkie przepisy dotyczące osób interesowanych odnoszą się również do ich prawnych zastępców. Z orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. wynika, że zostało ono wydane w odpowiedzi na wniosek M. S. z 30 maja 1957 r. We wniosku tym, M. S. powołując się na pismo z [...] października 1949 r. Nr [...], ponownie wniosła o wykreślenie zapisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ujawnionych u księdze wieczystej [...] oznaczonych jako parcele nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].[...]. [...], [...],[...]. [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], oraz części parceli nr [...], położonych w obrębach [...] i [...]oraz o wydzielenie ww. parcel i założenie dla nich osobnej księgi wieczystej, a także o wpisanie w dziale II nowoutworzonej księgi jako właściciela A. z domu O. oraz spadkobierców ustawowych po zmarłym P. S.. Jednocześnie pismem z tej samej daty, tj. 30 maja 1957 r., M. S. informowała organ, że sprawa wydzielenia ww. parcel oraz zapisania jej rodziców jako właścicieli do księgi wieczystej znajduje się już od kilku lat w Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Zarząd Urządzeń Rolnych znak kat: [...] i jest w toku załatwienia. Z akt administracyjnych wynika, że podstawą zgłoszonego jeszcze przez rodziców M. S. roszczenia była ustawa z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1948 r., nr 33, poz. 222). Ustawa z dnia 16 czerwca 1948 r. została uchylona z dniem 29 kwietnia 1955 r. na mocy art. 22 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1955 r. nr 18, poz. 107, ze zm.). Z treści orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. wynika, że wniosek M. S. z dnia 30 maja 1957 r. orzeczeniem tym został oddalony. Jednocześnie orzeczeniem tym, objęte wnioskiem z 30 maja 1957 r. parcele zostały przejęte na własność Państwa na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Skoro postępowanie administracyjne zakończone ocenianymi w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniami zostało wszczęte na wniosek M. S. z 30 maja 1957 r. i wniosek ten został merytorycznie rozpoznany przez jego oddalenie, nie można uznać, że następcy prawni M. S. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., Nr.[...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. Roszczenie zgłoszone we wniosku z 30 maja 1957 r. nie wynikało z posiadania tytułu własności do objętych nim parcel. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni merytorycznie, czy istniała podstawa do oddalenia wniosku M. S. z 30 maja 1957 r. i zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.