IV SA/Wa 2872/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w G. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 12 grudnia 2017r. Spółdzielnia [...] z siedzibą w G., zwróciła się o wyrażenie zgody wydawanej w drodze decyzji administracyjnej na nabycie przez A. i M. małżonków G. nieruchomości rolnej położonej w obrębie W. gmina W. stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Spółdzielni [...]. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że konieczność sprzedaży objętej wnioskiem nieruchomości rolnej na rzecz małżonków G. wynika z faktu, iż nabywcy są członkami Spółdzielni [...] i zgodnie z procedurami i uchwałami spółdzielni uzyskali możliwość nabycia nieruchomości rolnej o pow. około [...] ha. W sprawie toczyły się postępowania sądowe, a następnie spółdzielnia podjęła negocjacje z nabywcami w celu polubownego załatwienia sprawy. W toku postępowania nabywca nie wykazał, że daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, a ze złożonego przez małżonków G. oświadczenia jednoznacznie wynika, że nabyta nieruchomość będzie użytkowana rolniczo przez spółdzielnię, czyli obecnego jej właściciela. Organ I instancji wskazał na brzmienie przepisów art. 2b pkt 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którymi nabywca jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. W okresie tym nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Organ wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, nabywca nie ma w ogóle zamiaru prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości, a z oświadczeń nabywców z 2 lutego 2018r. i 18 kwietnia 2018r. jednoznacznie wynika, że nieruchomość będzie użytkowana rolniczo przez spółdzielnię, której nabywcy są członkami. Przepis art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wymaga tymczasem, by wszystkie przesłanki w nim określone zostały spełnione łącznie. Skoro zatem nabywcy nie dają rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, nie została spełniona przesłanka z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit b ustawy. Spółdzielnia [...] wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z [...] września 2018r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] stycznia 2018r. znak [...] ustalono, że dla działki nr [...] z obrębu W., gm. W. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że działka ta stanowi w części o pow. [...] grunty orne II klasy (RII), a w pozostałej części o pow. [...] ha – grunty orne III klasy (RIII). Przedmiotem umowy w stanie faktycznym sprawy jest zatem nieruchomość rolna w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i podlega ograniczeniom w obrocie wynikającym z przepisów tej ustawy. Organ wyjaśnił, że w piśmie z 27 marca 2018r. wnioskodawca (spółdzielnia) przedłożył żądane przez organ I instancji dokumenty, w tym oświadczenie A. G. z 2 lutego 2018r., z którego wynika, że od 25 lat jest członkiem Spółdzielni [...] i, że grunt objęty wnioskiem będzie użytkowany rolniczo przez spółdzielnię, której jest członkiem. Takie same ustalenia wynikają z oświadczenia złożonego przez M. G. 18 kwietnia 2018r. oraz z opinii [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] z 12 marca 2018r. oraz 13 kwietnia 2018r. W konsekwencji, organ uznał, że nabywcy nie dają rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Z przedstawionych dokumentów jasno bowiem wynika, że na objętych wnioskiem gruntach działalność rolniczą będzie prowadził jej dotychczasowy właściciel, a więc zbywca – Spółdzielnia [...]. Oczywistym jest, że A. i M. G. nie będą osobiście prowadzić działalności rolniczej na nabytej nieruchomości rolnej, tylko wniosą grunt jako wkład gruntowy do spółdzielni produkcji rolnej, której są członkami, a która to spółdzielnia zamierza wykorzystywać rolniczo ten grunt. Również decyzje dotyczące gospodarowania nieruchomością będą podejmowane przez organy spółdzielni, a nie osobiście przez wymienionych. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Spółdzielnia [...] z siedzibą w G. (skarżący) wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w postępowaniu przez organem I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji wyrażającej zgodę na zawarcie umowy sprzedaży; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości według norm przepisanych; Zaskarżonej decyzji zarzucono: ■ naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia niezbędnych kwestii dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, błędną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz błędne ustalenia faktyczne polegające na stwierdzeniu, iż nabywcy nie udowodnili, że została spełniona ustawowa przesłanka wymagająca, aby nabywcy dawali rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej - pomimo, iż okoliczność ta została wykazana oświadczeniami nabywców oraz pozytywnymi opiniami [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...]; ■ naruszenie art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, iż nabywca w przedmiotowej sprawie nie daje rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej - i to pomimo tego, iż z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość zostałaby wniesiona jako wkład do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, co z całą pewnością stanowi "rękojmią należytego prowadzenia działalności rolniczej" w rozumieniu omawianej normy prawnej, a co potwierdzają również opinie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] z dnia 12 marca 2018 roku oraz 13 kwietnia 2018 roku dotyczące oceny możliwości realizacji założeń do prowadzenia działalności rolniczej; ■ naruszenie art. 2 pkt 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez brak jego zastosowania i pominięcie ustawowej definicji sformułowania "prowadzenia działalności rolniczej", w którym nie ma ograniczenia podmiotowego w zakresie możliwości prowadzenia tej działalności przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne; ■ naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. a. i b. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez: - nienależyte jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie - tj. zastosowanie zawartej tam definicji osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego w sytuacji, w której ustawa nie zawiera takiego określenia w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a zatem okoliczność ta nie powinna być w ogóle przedmiotem rozważań na etapie udzielania zgody na nabycie nieruchomości rolnej; a nadto, dokonanie błędnej interpretacji, jako że wniesienie nieruchomości jako wkładu gruntowego do rolniczej spółdzielni produkcyjnej ani nie powoduje utraty przesłanki posiadania samoistnego, ani nie powoduje zaprzestania pracy na gospodarstwie, ani zaprzestania podejmowania decyzji związanych z gospodarowaniem nieruchomością - osoba wnosząca wkład gruntowy nadal jest posiadaczem samoistnym nieruchomości, jako członek spółdzielni ma obowiązek pracy, a także jako członek spółdzielni bierze udział w walnych zgromadzeniach podejmujących decyzje dotyczące tego gruntu; w związku z tym z całą pewnością zadeklarowanie zamiaru wniesienia gruntu do rolniczej spółdzielni produkcyjnej nie wyklucza osobistego prowadzenia gospodarstwa w rozumieniu ustawy; ■ naruszenie art. 2b pkt 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez błędne pominięcie okoliczności, iż grunty stanowiące nieruchomości rolne mogą być wnoszone do rolniczych spółdzielni produkcyjnych - i to w ten sposób, iż wniesienie gruntu jako wkładu nie stanowi utraty przymiotu posiadacza samoistnego przez właściciela gruntu, a jedynie stanowi przekazanie gruntu do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, której członkiem wkładowym jest właściciel nieruchomości - pracujący na tej nieruchomości i jako członek wkładowy rolniczej spółdzielni produkcyjnej podejmujący wszelkie decyzje związane z prowadzeniem działalności rolniczej przez spółdzielnię; ■ naruszenie zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 kc poprzez niedopuszczalną rozszerzającą interpretację wyjątków w ograniczeniu obrotem nieruchomościami rolnymi przewidzianych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję. Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmawiającą wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej położonej w obrębie W. gmina W. stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Spółdzielni [...]. Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji były przypisy ustawy z 11 kwietnia 2003 r o kształtowaniu ustroju rolnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 1405 ze zm.). W ocenie organów obydwu instancji, nabywcy nieruchomości rolnej nie spełniają przesłanek określonych w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b) ww. ustawy, tzn. nabywca nie daje rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Przy tym, jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji, okoliczności braku należytego prowadzenia działalności rolniczej organy upatrują w tym, że nabywcy nie będą prowadzić działalności osobiście, ale nieruchomość ta będzie użytkowana rolniczo przez spółdzielnię, która jest dotychczasowym właścicielem tej nieruchomości. Z taką decyzją nie zgodziła się Spółdzielnia [...] z siedzibą w G., wskazując m. in. że organ nie dokonał wykładni pojęcia "dawać rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej", ale uznał że brak osobistego prowadzenia tej działalności wyklucza spełnienie tego warunku, podczas gdy – zdaniem spółdzielni – wniesienie nieruchomości jako wkładu do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, stanowi "rękojmią należytego prowadzenia działalności rolniczej". Rozpoznając skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, z powód przedstawionych poniżej. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego ogranicza prawo nabycia nieruchomości rolnej, wyszczególniając w art. 2a ust. 1 oraz ust. 3 podmioty uprawnione do nabycia takich nieruchomości. Jednocześnie w ust. 4 wskazuje warunki, które spełnić muszą inne niż wymienione w ust. 1 i 3 podmioty, aby uzyskać zgodę na nabycie nieruchomości rolnej. I tak w odniesieniu do podmiotu, który ma nabyć nieruchomość rolną na wniosek zbywcy – czyli tak jak to ma miejsce w rozpoznanej sprawie – ustawa wymaga, aby spełnione zostały łącznie następujące warunki: a) zbywca ma wykazać, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca musi dawać rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; W rozpoznanej sprawie nie ma wątpliwości co do spełnienia warunków określonych w lit. a) i c). Spór natomiast dotyczy spełnienia przez nabywcę warunku dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej (przesłanka określona w lit. b)). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dawać rękojmię". Z oczywistych względów, nie będzie właściwe dla odkodowania znaczenia tego zwrotu posłużenie się pojęciem rękojmi w znaczeniu cywilistycznym, rozumianym jako odpowiedzialność majątkowa sprzedawcy lub wykonawcy za wady rzeczy stanowiącej przedmiot transakcji. Należy zatem użyć potocznego rozumienia tego pojęcia, które oznacza "zagwarantowanie czegoś", "poręczenie o czymś". Zdaniem Sądu, skoro celem ustawy jest wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych oraz zapewnienie właściwego zagospodarowania ziemi rolnej, zatem wymóg zapewnienia przez nabywcę nieruchomości rolnej rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, odnoszony winien być właśnie do zagwarantowania wykorzystania tej nieruchomości pod działalność rolniczą, tak aby nabyta nieruchomość rolna spełniała swoją gospodarczą funkcję i aby zapewnione było prowadzenie jej zgodnie z zasadami tej działalności umożliwiającymi jej optymalne wykorzystanie przy uwzględnieniu najlepszych dostępnych środków, prowadzące do efektywnego wykorzystywania nieruchomości w procesie produkcji rolnej. Jak już była o tym mowa, organy orzekające w niniejszej sprawie utożsamiły w zaskarżonych decyzjach wypełnienie warunku "dawana rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej" z osobistym prowadzeniem działalności rolniczej przez nabywców. W ocenie Sądu, w kontekście celów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zabieg taki jest niezgodny z intencją ustawodawcy. Organy oceniając pełnienie przez nabywców nieruchomości przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b) winny były ocenić nie czy nabywcy będą prowadzić działalność osobiście, ale czy nabywcy gwarantują, że zakupiona nieruchomość rolna będzie efektywnie wykorzystywana w działalności rolniczej. Nie czyniąc tego, ale poprzestając na stwierdzeniu, że nabywcy nie będą osobiście prowadzić działalności rolniczej, organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit b oraz 2b ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że nie pozostawia wątpliwości fakt, iż ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nakłada obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę będącego osobą fizyczną (art. 2b ust. 1 in fine). Nie oznacza to jednak, że osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę fizyczną oznacza spełnienie warunku wymienionego w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b), a więc dawania przez nabywcę rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Gdyby tak należało rozumieć ww. pojęcie, to racjonalny ustawodawca zawarłby taką definicję w ustawie, czego jednak w przypadku ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie uczyniono. Kolejne zaś regulacje tej ustawy, wskazują, że wymóg prowadzenia osobistego gospodarstwa rolnego zawarty w art. 2b ust. 1 stanowi obowiązek nałożony na nabywcę i egzekwowany na etapie następującym już po nabyciu takiej nieruchomości. Tym samym nie może on stanowić warunku udzielenia zgody na nabycie nieruchomości w trybie art. 2a ust.1 pkt 1 ustawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 8a ust. 1 ww. ustawy, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa sprawuje nadzór na spełnieniem warunków, o których mowa w ar. 2b ust. 1 (m. in. osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego). Art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy, wskazuje zaś na nieważność umowy nabycia zawartej w oparciu o nieprawdziwe oświadczenia. Przy tym stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo poświadczone przez właściwy organ. Dowód ten zaś musi być dołączony do umowy nabycia nieruchomości (art. 7 ust. 7). Niezależnie zatem od tego, że o ważności umowy nabycia nieruchomości rolnej decyduje jej osobiste prowadzenia (art. 9 ust. 1 pkt 3), to jednak wypełnienie tego obowiązku nie stanowi warunku wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1. Ten ostatni przepis bowiem takiego wymogu nie wprowadza. Innymi słowy osobiste prowadzenie działalności rolniczej oraz dawanie rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, to dwa odrębne pojęcia wprowadzone przez ustawodawcę, choć nie można wykluczyć że w okolicznościach konkretnej sprawy, będą się one przenikać. Takich jednak ustaleń organ w niniejszej sprawie nie dokonał. Dalej konieczne jest również zaznaczenie, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego zawiera własną legalną definicję osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie i podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Skoro zatem, nabywane grunty mają stanowić wkład w spółdzielni rolniczej, to prowadząc kontrolę prawdziwości oświadczeń załączonych do umowy nabycia (w trybie art. 9 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego) będzie mógł dokonywać oceny spełnienia tego warunku i rozważać ewentualne wystąpienie z powództwem o stwierdzenie nieważności czynności prawnej w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Bez dokonania choćby próby analizy zasad prowadzenia działalności rolniczej w ramach spółdzielni, brak jest możliwości automatycznego uznania, że działalności rolnicza w ramach spółdzielni nie może być postrzegana jako prowadzona osobiście przez nabywców nieruchomości. Przy tym, z uwagi na powyżej poczynione uwagi, ocena w tym zakresie i tak nie może stanowić samoistnie przesłanki odmowy zgody na nabycie nieruchomości z uwagi na niespełnienie przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Mając na uwadze powyższe rozważania, wobec stwierdzenia naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit b oraz 2b ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 20102 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a") – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.