IV SA/Wa 2879/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Minister Środowiska (dalej również jako "organ odwoławczy") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] którą zostało umorzone jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r, znak [...], dalej "przedmiotowa decyzja", udzielającej Spółce A. spółce z.o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do chowu świń w ilości większej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg na fermie trzody chlewnej zlokalizowanej przy ulicy [...] w K., którą to organ uznał, że wnioskodawcom: R.C., W.D., M.K. nie przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia tego rodzaju postępowania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył M.K., wskazując że inwestycja oddziałuje na jego uprawnienia właścicielskie przez immisję (art. 144 i 140 kodeksu cywilnego). Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany wcześniejszej decyzji. Wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek lub z urzędu (art.157 § 2 K.p.a.). W związku z tym organ ma w pierwszej kolejności obowiązek dokonania ustaleń czy strona żądająca wszczęcia tego rodzaju postępowania ma przymiot strony. Pozwolenie zintegrowane, którego dotyczy wniosek zostało wydane w dniu [...].09.2009 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U: 2009, Nr 130, poz.1070), dalej "Poś". Zgodnie z art. 185 tej ustawy stronami takiego postępowania są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 K.p.a. Z ust. 2a tego przepisu wynika, że zasad określonych w ust. 1 i 2 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o jego zmianie dotyczącej istotnej zmiany instalacji. W takim wypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz stwierdzenia jego nieważności należało ocenić na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z nim stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro decyzja nie dotyczy skarżącego bezpośrednio skarżący powinien wykazać że rozstrzygnięcie w tej decyzji równocześnie powoduje ograniczenie lub zniesienie jego praw. Analiza akt wskazuje, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt, że jest właścicielem gruntu położonego w strefie odczuwalnych skutków działania instalacji nie potwierdza posiadania przez niego interesu prawnego a co najwyżej interesu faktycznego objawiającego się w zainteresowaniu sprawą, który nie daje mu prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Organ przy tym wskazał, że istotą pozwolenia zintegrowanego nie jest nałożenie na stronę obowiązków ani przyznanie uprawnień, decyzja nie wywołuje żadnych następstw w stosunku do osób trzecich i nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości osób trzecich, nie modyfikuje ich sytuacji prawnej. Decyzja ta określa jedynie zasady wprowadzania do środowiska pewnych substancji i warunki korzystania ze środowiska. Ponadto skarżący nie wskazał normy prawnej z której wynikałoby dla niego bezpośrednie, określone prawa i obowiązki. Ponadto obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu ustalonym zmianą ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (D.U. 2014, poz.1101) określają zamknięty krąg stron postępowania o wydanie wszystkich pozwoleń udzielanych na podstawie Poś, ograniczając go do prowadzących instalację i władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeżeli został utworzony wokół instalacji. To uregulowanie miało zastosowanie do oceny legitymacji skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym i organ miał obowiązek zastosowania do niego przepisów w brzmieniu obowiązującym tj. art. 185 Poś. W związku z tym organ uznał, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało aby skarżący posiadał przymiot strony, którego istnienie uzasadniałoby możliwość skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego i dlatego prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, że kwestia obszaru ograniczonego użytkowania nie ma znaczenia w sprawie a wzmianki na ten temat w zaskarżonej decyzji pojawiły się tylko z uwagi na komentowany przepis art. 185 Poś ustanawiający stroną postępowania m.in. władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania. Minister nie miał podstaw w tym postępowaniu do oceny czy obszar taki powinien być utworzony. Organ zgodził się ze stroną, że brak tego obszaru nie uniemożliwia stronie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jednakże może to nastąpić tylko po skutecznym wszczęciu tego postępowania przez podmiot posiadający interes prawny we wszczęciu tego rodzaju postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący M.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -art. 6 i 8 K.p.a. poprzez podjęcie decyzji na podstawie oczywiście błędnej interpretacji norm prawnych a tym samym działanie sprzeczne z porządkiem prawnym przy braku uwzględnienia interesu społecznego; -art. 77 i 80 K.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny materiału dowodowego w przedmiocie charakteru oraz odległości działającej inwestycji od jego nieruchomości a w konsekwencji uznanie że nie jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 140 i 144 K.c; -art. 105 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie że nie przysługuje mu status strony podczas gdy inwestycja oddziałuje na jego prawa i obowiązki; -art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony podczas gdy inwestycja oddziałuje na jego prawa i obowiązki; -art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; -art. 140 i 144 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie wbrew stanowi faktycznemu, że planowana inwestycja nie powoduje immisji bezpośrednich i pośrednich w sferze przynależnych mu praw i obowiązków; -art. 184 i 185 Poś poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie znajduje się w obszarze funkcjonowania instalacji a tym samym nie jest podmiotem legitymowanym do zainicjowania postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji z [...] września 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że interes prawny uzasadniający wszczęcie postępowania wywodzi z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, które to normy, zgodnie z powołanym w skardze orzecznictwem sądowoadministracyjnym stanowić mogą podstawę uznania interesu prawnego strony bez względu na to czy doszło do jego naruszenia (wyrok NSA z 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 310/15, wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 578/07). Dalej wywodził, że działanie tuczarni stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego z uwagi na ciągłe przekraczania dopuszczalnych norm, które nie ograniczają się do granic działki na której prowadzona jest działalność. Zdaniem skarżącego rozważania na temat przepisów ustawy Poś mają drugorzędne znaczenie gdyż status strony bada się w oparciu o ogólną definicją strony zawartą w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza komentarz do tej ustawy pod red. K. Gruszeckiego, wyd. IV, stwierdzając, że reguła z art. 185 ust. 1 Poś nie znajduje zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonana przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego jest wykładnią prawidłową a wysnuty z niej wniosek o braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego jest zasadny w świetle art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa materialnego na podstawie którego dany podmiot ma prawo do domagania się od organu państwa określonego zachowania. Interes musi być konkretny, wymierny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym str. 31, 36-36 i 41, Lublin 1938). Pojęcie obowiązku natomiast należy rozumieć tak jak się to rozumie w potocznym języku prawniczym tj. powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 185 Poś ma zastosowanie wyłącznie do postępowań "o wydanie pozwolenia". Inaczej mówiąc w innych postępowaniach np. nieważnościowych, do oceny czy podmiot może skutecznie żądać wszczęcia takiego rodzaju postępowania ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest stosowanie przepisów art. 28 K.p.a. a wyjątki od tej zasady muszą być zawarte w ustawie regulującej dany stan prawny. Ma to np. miejsce w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, o czym stanowi wprost art. 185 Poś. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na gruncie m.in. tego przepisu, zachodzić może bowiem sytuacja w której emisja, po uruchomieniu danej instalacji, powoduje przekroczenie dopuszczalnych norm poza terenem do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W takiej sytuacji zastosowanie art. 185 Poś wykluczałoby generalnie wzruszenie decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co mogłoby z kolei doprowadzić do naruszenia interesu strony a nawet i interesu społecznego. Takie stanowisko potwierdzają wyroki NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1475/07, Lex nr 526065, wyrok NSA z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2577/13 w CBOSA, wyrok z 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 197/07, Lex 505246). Nie jest sporne, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia jak i to, że w ramach tego postępowania nie ustanowiono obszaru ograniczonego użytkowania. Nie ma zatem podstaw niejako automatycznego traktowania skarżącego jako strony postępowania. Badanie interesu prawnego we wszczęciu postępowania jest czynnością poprzedzającą merytoryczną ocenę wniosku. Brak przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest przesłanką negatywną do dalszego prowadzenia wcześniej wszczętego postępowania. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nieważnościowym w ogóle nie wskazał kryteriów pozwalających na ocenę czy przysługuje mu interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Po wezwaniu przez organ, pismem z 17 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że instalacja "wywołuje zarówno immisje bezpośrednie jak i pośrednie, uregulowane w art. 140 kodeksu cywilnego oraz w art. 144 kodeksu cywilnego) w postaci odoru, hałasu, pogorszenia stanu gleb i jakości wód". Skarżący stwierdził, że włada gruntem położonym w strefie odczuwania skutków przedmiotowej instalacji, co wpływa zarówno na wykonywanie jego praw właścicielskich jak i na jakość życia. Należy zgodzić się ze skarżącym, że interes prawny, o jakim mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, może być wywodzony z prawa własności. Jeżeli dana inwestycja wpływa w sposób istotny na wykonywanie tego prawa należy przyjąć, że możliwe jest uznanie, iż właściciel nieruchomości na którą negatywnie oddziałuje inwestycja posiada interes prawny we wszczęciu postępowania lub przystąpieniu do postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący poza twierdzeniami o przysługującym mu prawie własności do nieruchomości położonej, jego zdaniem, w sferze negatywnego oddziaływania inwestycji, nie przedstawił na tę okoliczność żadnego wiarygodnego dowodu mimo żądania organu w zakresie wykazania interesu w żądaniu wszczęcia postępowania. Nie sposób więc nawet zweryfikować jak daleko od planowanej inwestycji znajduje się nieruchomość skarżącego, o ile rzeczywiście przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości położonej w okolicach działki inwestycyjnej. Już z tego powodu brak było podstaw do uznania, że skarżący posiada legitymacją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Ponieważ dla inwestycji nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania oznacza to m.in. że inwestycja nie powinna oddziaływać na działki sąsiednie o ile zostaną zachowane warunki określone w pozwoleniu. Jak wynika z załącznika do decyzji nr [...] (rzeczonego pozwolenia) realizowane przedsięwzięcie nie spowoduje ponadnormatywnego wzrostu emisji hałasu na tereny podlegające ochronie akustycznej ani nie dojdzie do przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (D.U. Nr 47, poz. 281), oraz będą dotrzymane poziomy odniesienia substancji w powietrzu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (D.U. 2002, Nr 1, poz. 12). Oznacza to, że zgodnie z parametrami zawartymi w pozwoleniu, inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko Ewentualne odczucia skarżącego dotyczące negatywnego oddziaływania na okoliczne nieruchomości mają w ocenie Sądu charakter subiektywny i nie dowodzą istnienia interesu prawnego po jego stronie. Inwestycja nie wpływa więc na sytuację prawną skarżącego. Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego ani materialnego. Ostatecznie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 K.p.a. i niewadliwie przyjął, że skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu przymiot strony w rozumieniu tego przepisu. Organ przedstawił w tym zakresie wystarczającą argumentację a fakt powoływania się na przepisy art. 185 Poś jako uzasadniające brak podstawy do udziału skarżącego w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na zamknięty katalog podmiotów wymienionych w tym przepisie, choć jest to pogląd wadliwy, nie ma znaczenia przy ocenie interesu prawnego do wszczęcia postępowania przez skarżącego. Art. 185 Poś w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu nieważnościowym w aspekcie badania interesu prawnego do jego wszczęcia. Zresztą w uzasadnieniu decyzji organ powołał przede wszystkim art. 28 kpa jako stanowiący podstawę prawną do oceny tej kwestii. Niewykazanie przez skarżącego tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości która ma pozostawać w sferze oddziaływania inwestycji powoduje brak podstaw do przyjęcia, że organ oceniając interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, dopuścił się naruszenia art. 140 lub 144 k.c. Zresztą, co istotne, decyzja nie ma charakteru merytorycznego ale procesowy, co oznacza, że organ nie oceniał w tym postępowaniu istnienia lub nie immisji. Organ nie dopuścił się także naruszenia art. 105 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ umarza postępowanie gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa. W tej sprawie organ zasadnie stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu (element podmiotowy). W takiej sytuacji niedopuszczalna jest ocena przez organ czy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub też czy spełnia inne warunki o jakich mowa w art. 156 K.p.a. gdyż jest to ocena merytoryczna decyzji. W tej sprawie nie doszło do merytorycznej oceny, gdyż brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.