IV SA/Wa 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. oraz S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. G. oraz S. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania S. G. oraz M. G. (dalej "skarżących") od decyzji Starosty W. (dalej "Starosty") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Pismem z dnia 29 grudnia 2005 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 stycznia 2006 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod drogę publiczną w gminie L. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę L. (dalej "Gminę") z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 63 m2 z obrębu [...] w gminie L. Jak wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia 6 listopada 2013 r. oraz analizy dokumentacji archiwalnej znajdującej się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatu W., współwłaścicielami wyżej opisanego gruntu, którzy utracili prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, byli M. i S. G. w udziale [...] na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, M. R. w udziale [...] oraz A. W. w udziale 1/6. 3. Przy piśmie z dnia 13 maja 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym, ze sporządzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym z dnia 30 marca 2014 r., przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. 4. W dniu 21 maja 2014 r. S. G. i przedstawiciel Gminy L. zapoznali się z operatem szacunkowym z dnia 30 kwietnia 2014 r., przy czym, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy udzieliła odpowiedzi na zarzuty S. G., odnoszące się do treści operatu szacunkowego z dnia 30 kwietnia 2014 r., a pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Burmistrz L. poinformował organ I instancji, iż nie wnosi zastrzeżeń do treści opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. 5. Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania, co do wniosku M. i S. G. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za [...] udziału w nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej - ul. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0063 ha z obrębu [...], gmina L., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości 5 027,50 zł zgodnie z przypadającym udziałem [...] na rzecz: M. i S. G. za przedmiotową nieruchomość. 6. Pismem z dnia 1 września 2014 r., w ustawowo przepisanym terminie, radca prawny W. C., występujący na podstawie pełnomocnictwa z dnia 26 sierpnia 2014 r. w imieniu M. i S. G., wniósł odwołanie od decyzji Starosty W., zarzucając naruszenie art. 73 ust. 4 w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne określenie udziału w nieruchomości, za które przyznano odszkodowanie, art. 130 w związku z art. 73 ust. 3 ww. ustawy poprzez wskazanie w treści decyzji, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej nr [...], art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie przedłożonej w kopii opinii biegłego przy Sądzie Okręgowym [...] w W. z zakresu wyceny nieruchomości W. S., zawierającej wycenę działki sąsiadującej z działkę nr [...] i przepisów art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 153 ust 1 i z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły oceniał wartość całej nieruchomości, podczas gdy w decyzji nr [...] o stwierdzeniu nabycia wydanej przez Wojewodę [...] w dniu 8 lipca 2013 r. wskazano, że Gmina L. nabywa nie całą nieruchomość lecz udział w nieruchomości stanowiący wcześniej własność S. i M. G. 7. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego, należy stwierdzić, co następuje: 8. Decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać utrzymana w mocy jako, że argumenty zawarte w odwołaniu są nieuzasadnione, a rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami postępowania procesowego, 9. Skoro w przedmiotowej sprawie współwłaścicielami nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania na dzień 31 grudnia 1998 r. byli, co do udziału 3/6 M. i S. G., to te osoby są winny być co do zasady uznane za uprawnione do otrzymania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za tę nieruchomość we wskazanym udziale. 10. W tym miejscu należy podkreślić, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 73 ust. 4 w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne określenie udziału w nieruchomości, za które przyznano odszkodowanie, gdyż zarówno w sentencji decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. jak i w treści jej uzasadnienia znajduje się wzmianka o odpowiednim udziale G. we własności działki nr [...] jak i w kwocie odszkodowania, które wyniosło w zaskarżonej decyzji 5 027, 50 zł, czyli połowę (zgodnie z udziałem 3/6 nieruchomości przypadającego osobom uprawnionym) z 10 055 zł kwoty wartości całości działki nr [...] w L. 11. W dalszej kolejności należy wskazać, że w związku z odesłaniem zawartym w omawianej regulacji ustawowej, kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - dalej u.g.n. Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości; Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują miedzy innymi przepisy art. 152-154 u.g.n. 12. Jak podniesiono wyżej, wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość został złożony w przepisanym ustawowo terminie - pismem z dnia 29 grudnia 2005 r., tym samym, prawidłowo uznał organ I instancji, że przesłanka związana z terminem złożenia wniosku została zachowana. 13. Na potrzeby kontrolowanego postępowania sporządzony został, na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego E. S. (uprawnienia państwowe nr [...]) z dnia 30 marca 2014 r., określający wartość całości działki nr [...] na kwotę 10 055 zł. 14. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta W. odniósł się do kwestii prawidłowości ww. operatu szacunkowego, stwierdzając, że treść operatu szacunkowego sporządzonego jest zgodna z przepisem § 36 i § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz, że operat szacunkowy jest opinią kompletną, prawidłowo określającą sposób wyceny, przedmiot, zakres i cel wyceny, zawiera podstawy prawne i źródła danych, stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości, uzasadnia wybór podejścia i metody szacowania i zawiera to obliczeń prowadzący do końcowego wyniku wyceny, przez co może stanowić wiarygodną z punktu widzenia art. 75 k.p.a. podstawę określenia kwoty odszkodowania za działkę nr [...] w obrębie [...], w gminie L. 15. Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). 16. Kluczową częścią materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej tak I instancji, jak i organu rozpatrującego odwołanie od decyzji tego organu. Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Pomimo tego, organ administracji publicznej powinien, stosownie do art. 74 k.p.a. dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny - a konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.( zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2012 r.s sygn., WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. II SA/Ke 392/12, WSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1012/11). Z kolei możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych. 17. Odnosząc się do przydatności operatu szacunkowego z dnia 30 marca 2014 r. na potrzeby kontrolowanego postępowania należy wskazać, że podczas analizy operatu nie stwierdzono braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, który pozwoliłyby na zakwestionowanie jego ustaleń. 18. W obowiązującym stanie prawnym, po wejściu w życie nowelizacji Rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., która nastąpiła na mocy § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającego min. rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011 r., wycenę nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową określa ust. 4 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 19. W operacie z dnia 30 marca 2014 r. rzeczoznawca stwierdziła w pkt 4 opinii szacunkowej drogowe przeznaczenie w/w działki (teren publicznej drogi dojazdowej - symbol "1KDD") i posłużyła się w wycenie transakcjami dotyczącymi nieruchomości drogowych (dobór transakcji pod względem rodzajowym wynika z przeznaczenia planistycznego terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka). Znaleziono przydatne transakcje drogowe na terenie sąsiadującej z L. Gminy S. Dodatkowe wyjaśnienia do zastosowanej metodologii wyceny rzeczoznawca złożyła pismem z 9 czerwca 2014 r. (k. 72-73 akt) - w odpowiedzi na zarzuty strony postępowania do sporządzonego operatu. Po analizie treści w/w operatu i pisma uznano wyjaśnienia rzeczoznawcy za wiarygodne i wystarczające. 20. Wojewoda [...] z urzędu zbadał kwestię aktualności operatu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie zaistniały jednoznaczne podstawy do stwierdzenia, że w momencie wydania decyzji organu I instancji, podlegającej kontroli w niniejszym postępowaniu oraz w momencie rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. operat szacunkowy z dnia 30 marca 2014 r. zachował swą aktualność. Operat szacunkowy z dnia 30 marca 2014 r., zawierający wyniki oszacowania wartości działki nr [...] z obrębu [...], gmina L. sporządzony został przez osobę posiadającą potwierdzoną nadaniem uprawnień państwowych wiedzę i umiejętności specjalistyczne z dziedziny wyceny nieruchomości i został opatrzony stosownym podpisem. Organ odwoławczy stwierdza, że prawidłowo uznał Starosta Powiatu W., że "treść operatu szacunkowego jest zgodna z zapisem § 36 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami." 21. Za nieuzasadniony Wojewoda [...] uznaje zarzut, zgodnie z którym, doszło do naruszenia przez Starostę W. przepisów art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie przedłożonej w kopii opinii biegłego przy Sądzie Okręgowym [...] w W. z zakresu wyceny nieruchomości W. S. Dołączony do odwołania kontr-operat dotyczy natomiast innych działek, niż wyceniana dz. [...] z ob. [...] w L.. Sporządzono go też dla innego celu (por. pkt. 4, str. 4 - "Cel opinii"). Wycenione działki miały przeznaczenie mieszkaniowe ("MN40"), a nie drogowe. Inne są ceny rynkowe nieruchomości budowlanych, a inne (niższe) drogowych. Kontr-operat nie może więc stanowić przydatnego dowodu w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejęcie pod drogę publiczną dz. [...] z ob. [...] L. Miasto. 21. Niemający wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie okazał się ponadto zarzut pełnomocnika odwołujących odnośnie nieujawnienie działki nr [...] z obrębu [...] w L. w księdze wieczystej nr [...]. Pomimo, że w ww. dokumencie widnieje, jako współwłasność M. i S. G. ( w udziale 3/6), M. R. ( w udziale 1/3) oraz A. W. (w udziale 1/3) działka nr [...] w L., to stan prawny nieruchomości na dzień wydania zaskarżonej decyzji odszkodowawczej ustalony został w oparciu o ww. księgę, dokumentację geodezyjną i kartograficzną a także o treść decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Z ww. dowodów wynika, że pomimo nieujawnienia, jako własności Gminy L., działki nr [...] w kw, działka ta pochodzi z działki nr [...] o powierzchni 0,1996 ha. Dodatkowo, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 3 marca 2014 r. jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 0,0063 ha wpisane jest Miasto i Gmina L. III. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Wojewody, zarzucając orzeczeniu naruszenie: - przepisu art. 73 ust.4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż odszkodowanie jest ustalane za całą nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] podczas gdy z Decyzji Nr [...] o stwierdzeniu nabycia wydanej przez Wojewodę [...] w dn. [...]-07-2013r. wynika, iż Gmina L. nabyła własność udziału S. i M. G. w wysokości 34 nieruchomości stanowiącej działkę [...], a zatem organ ustalający odszkodowanie winien zaznaczyć w decyzji, iż ustalenie odszkodowania dotyczy nabytego z mocy prawa przez Gminę L. udziału małż. G. w wysokości 34 części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] a nie zaś, że odszkodowanie obejmuje prawo własności całej działkę, - przepisu art. 130 w zw. z art.73 ust.3 ustawy poprzez błędne wskazanie, iż dla nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji jest prowadzona księga wieczysta KW [...] podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nie została dotąd ujawniona w tej księdze wieczystej, zaś ujawnieniu tej nieruchomości w tejże księdze wieczystej stoi na przeszkodzie fakt, iż przedmiotowa księga wieczysta prowadzona jest dla nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych powstałych na skutek podziału działki nr [...] (z której została wydzielona również działek nr [...]), podział ten nie został ujawniony w księdze, zaś współwłaścicielami pozostałych działek pozostają S. i M. małż. G. oraz M. R., zaś prawo własności Gminy L. do 34 udziału w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zostało dotąd ujawnione, a jego ujawnienie wymaga odłączenia działki do innej księgi wieczystej tj. podjęcia przez organ czynności opisanych w art. 123 ust.1 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2014 poz.518 ze zm. j.t., zw. dalej ugn), - art.7 kpa , 77 kpa, 80 kpa oraz 75 § 1 kpa w zw. z art. 130 ust.1 ugn poprzez pominięcie przedłożonej w kopii przez odwołujących opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym [...] w W. z zakresu wyceny nieruchomości W. S., która oceniała wartość rynkową sąsiadujących z działką ew. nr [...] nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], podczas gdy treść tej opinii była przydatna nie tylko dla oceny prawidłowości sporządzonego w nin. sprawie operatu szacunkowego i trafności przyjętej w operacie wartości działki ew. nr [...], ale także dla samodzielnych ustaleń organu nad cenami nieruchomości położnych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...] tj. w położeniu różnym niż działki z sąsiedniej gminy, których cenami nieprawidłowo posłużono się w operacie dla ustalenia wartości działki ew. nr [...], - przepisu art. 73 ust. 1 uprap w zw. z art. 153 ust. 1 i z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 – 09 – 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły oceniał wartość całej nieruchomości, podczas gdy w Decyzji Nr [...] o stwierdzeniu nabycia wydanej przez Wojewodę [...] w dn. [...]-07-2013r. wskazano, iż Gmina L. nabywa nie całą nieruchomość lecz udział w nieruchomości stanowiący wcześniej własność S. i M. małż. G., a zatem przedmiotem operatu winno być oszacowanie udziału w nieruchomości a nie całej nieruchomości, co mogło mieć zasadniczy wpływ na treść i wnioski operatu, w szczególności w części dotyczącej ustaleń o cenach transakcyjnych nieruchomości sprzedawanych w całości, a nie w udziałach. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w skardze podniesione. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł Wojewoda było ustalenie na rzecz skarżących, na podstawie art.73 ust.2 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości na podstawie art.73 ust.1 przywołanej ustawy. 2. W art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca przewidział, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do art.73 ust.3 tej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Wystąpienie opisanego wyżej skutku wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie jest bezsporne, albowiem ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę udziału wynoszącego 1/2 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. 3. W odniesieniu do odszkodowania, należnego byłemu właścicielowi nieruchomości przejętej na własność publiczną, przepis art.73 ustawy stanowi, co następuje: (-) Odszkodowanie, o którym mowa w ust.1, wypłaca 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art.73 ust.2 ustawy); (-) Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art.73 ust.4 ustawy) ; (-) Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art.73 ust.5 ustawy). Z przepisu §36 ust.6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika natomiast, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. 4. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy odszkodowawczą decyzję Starosty, podzielając stanowisko organu I instancji, że wiarygodną podstawę do ustalenia należnego skarżącym odszkodowania stanowi prawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia 30 marca 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. W ocenie Sądu jednakże organ odwoławczy zaniechał, z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art.15 k.p.a., wyjaśnienia pewnych wątpliwości, wiążących się z treścią tegoż operatu, których wystąpienie obligowało organ odwoławczy do wezwania rzeczoznawcy do przedłożenia niezbędnych wyjaśnień. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 5. Z przywołanego już wyżej odesłania w § 36 ust.6 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. do ust.1 tego paragrafu wynika, że przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art.73 ustawy z dnia 16 października 1998 r., należy brać pod uwagę m.in. przeznaczenie przejętej nieruchomości zgodnie z art.154 u.g.n. Z ustaleń operatu wynika (str.5), że przeznaczeniem tym jest w niniejszej sprawie przeznaczenie drogowe (publiczna droga dojazdowa, oznaczona w planie 1KDD), ustalone w obowiązującym obecnie Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego rejonu "[...]", zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2010 r. Należy w związku z powyższym stwierdzić, że rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego przyjął do wyceny przeznaczenie gruntu obowiązujące obecnie, a nie przeznaczenie obowiązujące w dacie wystąpienia z mocy prawa skutku wywłaszczeniowego, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r. (rzeczoznawca nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii tego przeznaczenia). Zaznaczyć należy, że w przepisach rozporządzenia nie wskazano wprost, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości należy ustalać na dzień jej nabycia przez podmiot publiczny, tj. na dzień 1 stycznia 1999 r., niemniej wniosek taki należy wyprowadzić logicznie z faktu, że skoro rekompensowaniu ma podlegać uszczerbek majątkowy w postaci utraty przez dotychczasowego prawa własności, to datą miarodajną dla oceny zakresu tego uszczerbku jest data jego wystąpienia, tj. data utraty prawa własności. Dla oceny tej kwestii nie ma znaczenia fakt, że zajście z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. skutku wywłaszczeniowego wymaga jego późniejszego stwierdzenia stosowną decyzją deklaratoryjną (art.73 ust.3 ustawy), albowiem przejście własności następuje z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można zatem przyjmować, że przeznaczenie nieruchomości należałoby oceniać dopiero na datę wydania wskazanej wyżej decyzji deklaratoryjnej (w niniejszej sprawie na datę [...] lipca 2013 r.). Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do innych cech charakteryzujących wycenianą nieruchomość, branych pod uwagę przy wycenie, przepis § 36 ust.6 pkt 1 rozporządzenia jasno wskazuje na konieczność ich ustalenia w ujęciu nie aktualnym a historycznym, tj. pochodzącym sprzed potwierdzenia przejścia własności nieruchomości na własność publiczną (stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem). W świetle powyższego stwierdzić należy konieczność zwrócenia się przez organ odwoławczy do rzeczoznawcy o wyjaśnienia w kwestii przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. 6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym wadliwie orzeczono o ustaleniu odszkodowaniu z tytułu przejęcia całej nieruchomości w sytuacji, w której decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzająca przejście prawa własności na Gminę, odnosiła się wyłącznie do udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, wynoszącym 1/2 części. W ocenie Sądu nie ulga wątpliwości, że treść kwestionowanych przez skarżących decyzji odszkodowawczych Starosty i Wojewody wskazuje jednoznacznie na to, że ustalone nimi odszkodowanie w wysokości 5 027,50 zł przysługuje skarżącym za udział w prawie własności działki nr [...] w wysokości 1/2 (w sytuacji, w której wartość całej tej nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość wszystkich udziałów w prawie własności tej nieruchomości wynosi w świetle ustaleń operatu 10 055 zł). 7. Podnoszone przez skarżących ewentualne nieścisłości, dotyczące wskazania w decyzjach odszkodowawczych księgi wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę, nie mają wpływu na prawidłowość tych decyzji. Przesłanką do orzeczenia w niniejszej sprawie o odszkodowaniu był bowiem stwierdzony ostateczną i wiążącą organy odszkodowawcze decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r. fakt przejścia na Gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. 1/2 udziału w prawie własności działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L.. Fakt przejścia udziału na własność Gminy jest zatem bezsporny i potwierdzony we właściwym trybie, a zatem niezależnie od podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń z zakresu uregulowań wieczysto – księgowych wystąpiła przesłanka do orzeczenia o należnym odszkodowaniu. 8. Nie można podzielić stanowiska skarżących w kwestii zasadności uwzględnienia w postępowaniu odszkodowawczym ustaleń przedłożonej do akt postępowania administracyjnego opinii biegłego przy Sądzie Okręgowym [...] w W. z zakresu wyceny nieruchomości W. S. Trafnie wskazał bowiem organ odwoławczy, że operat ten dotyczy innych działek, niż działka wyceniana, a jednocześnie, co ma znaczenie rozstrzygające, wycenione tam działki miały przeznaczenie mieszkaniowe ("MN40"), a nie drogowe. 9. Wskazane wcześniej niewyjaśnienie przez organ odwoławczy kwestii przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. powoduje konieczność uznania orzeczenia odwoławczego za wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa w art.7 i 77 § 1 w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję Wojewody należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda rozpozna ponownie odwołanie skarżącego od decyzji Starosty, biorąc po uwagę wskazania co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.152 p.p.s.a.