IV SA/Wa 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. M. ( dalej także jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2018r. Nr [...] którą to decyzją ww. organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu technologicznego wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych. Powyższe decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] został złożony wniosek Pani B. M., [...], [...] [...], z prośbą o zaopiniowanie projektu budowalnego wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych w miejscowości [...]. Do wniosku dołączony był projekt zagospodarowania terenu, opis technologii wraz z rysunkami architektonicznymi i technologicznymi oraz projekty instalacji sanitarnych i elektrycznej z projektu budowlanego. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt technologiczny wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych na podstawie art. 23 pkt la i art. 12 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej. W swoim uzasadnieniu [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że nie istnieje w powszechnie obowiązujących przepisach prawa podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] zatwierdzająca projekt technologiczny wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych. B. M. będąca stroną w sprawie pismem z dnia 11 lipca 2018 r. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie: 1) konstytucyjnej zasady praworządności, zaufania obywateli do organów państwa oraz równości obywateli wobec prawa; 2) zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6, 7, 7a, 8, 10 § 1, 11 oraz 16 § 1 Kpa; 3) art. 77 § 1, art. 80, 104 § 1 i 107 § 1 i 3 Kpa; 4) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 36 z pożn. zm.); 5) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1855 z pożn. zm.); 6) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii lub Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w [...]. Główny Lekarz Weterynarii orzekając, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji przytoczył następująca argumentacje prawną: Organ wskazał przede wszystkim na ramy prawne rozstrzygnięcia wynikające z art.156§1 kpa i specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którą jest zbadanie prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem przepisów kpa normujących postępowanie nieważnościowe ( art. 156 – 159 kpa). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał decyzję administracyjną pomimo braku przepisu upoważniającego go do wydania takiej decyzji. Ponadto organ wywiódł, że brak istnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oraz brak w ogóle przepisu, który mógłby znaleźć w sprawie zastosowanie oznacza nie tylko istotne naruszenie przepisów Kpa, lecz również naruszenie ogólnej zasady legalizmu, o której mowa w art. 6 Kpa. Skoro żaden, z powołanych w podstawie rozstrzygnięcia i uzasadnieniu decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] przepis prawa tj. art. 23 pkt la i art. 12 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, nie dotyczył zaopiniowania projektu technologicznego zakładu, ani nie wskazywał jakichkolwiek przesłanek umożliwiających lub nakazujących wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, to tym samym decyzja taka została wydana bez podstawy prawnej. Strona w swoim odwołaniu podnosi, że podstawą do wydania decyzji był art. 104 Kpa. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej i musi być zawsze poparty przepisem materialnoprawnym. Brak przepisu materialnoprawnego skutkuje tym, że organ nie ma podstawy prawnej do działania zakończonego wydaniem decyzji. Tym samym po rozpatrzeniu wniosku o wydanie opinii dotyczącej planowanego przedsięwzięcia, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] błędnie uznał, że zachodzi okoliczność do wydania decyzji administracyjnej, gdyż nie istniał przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie przedmiotowej decyzji administracyjnej. Organ podniósł, że strona w swoim odwołaniu powołuje się na szereg naruszeń, w szczególności zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej, ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, czy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 nie konkretyzując, który przepis został naruszony. Dodatkowo Strona uważa, że zasady Kpa dotyczące ostateczności decyzji administracyjnych powodują, że przedmiotowa decyzja nie może być uchylona. Główny lekarz Weterynarii podkreślił, że brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a tym samym zarzut ten jest bezpodstawny. Jednocześnie organ odwoławczy na podstawie analizy akt postępowania zauważył, że Strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, tj. [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, oraz zapoznała się z aktami postępowania. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego w tym art. 6, 7, 7a, 8, 10 § 1, 11 oraz 16 § 1 Kpa oraz art. 77 § 1, 80, Kpa należy uznać za bezzasadne. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że omyłka w opisie stanu faktycznego zawartym w decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wskazująca, że Strona zwróciła się w swoim wniosku o zaakceptowanie projektu technologicznego zakładu, a nie wyłącznie o zaopiniowanie, nie ma żadnego wpływu na ocenę przedmiotowej decyzji jak i wydane rozstrzygnięcie, ponieważ niezależnie od treści złożonego wniosku, organ nie posiadał podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wydania opinii dla projektu budowalnego wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 20 grudnia 2018r. złożyła B. M.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1/ konstytucyjnej zasady praworządności, zaufania obywateli do organów państwa oraz równości obywateli wobec prawa; 2/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 36, 50, 650); b) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1855 z poźn. zm.) c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. UE L z 2009 r., poz. 300 z poźn. zm.) oraz błędne ustalenia faktyczne. 3. przepisów postępowania wyrażonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z poźn. zm.) - art, 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej), art. 10 § 1 (zasada wysłuchania stron), art. 11 (wyjaśnienie zasadności przesłanek), art. 16 § 1 (zasada trwałości decyzji); 4/ naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z poźn. zm.); a w konsekwencji, 5/ niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw., z art. 156 § 1 pkt 2 co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji, która powinna pozostać w obrocie prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, wskazała że wystąpiła do Powiatowego Lekarza Weterynarii jako do właściwego rzeczowo i miejscowo "specjalisty" w celu uzyskania "orzeczenia" na temat przedłożonego projektu technologicznego Wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych, a nie o uzyskanie "formalnej zgody" w zakresie akceptacji projektu. Stronie chodziło głownie o uspokojenie emocji społecznych związanych z protestami wokół budowy obiektu. Tok myślenia Skarżącej był następujący - skoro Powiatowy Lekarz Weterynarii właściwy dla obszaru, na którym ma być tego typu obiekt "zaopiniuje projekt", tj. wyrazi jako specjalista pogląd na rozwiązania technologiczne zastosowane w obiekcie i tym samym oceni, że rozmiary obiektu i zastosowane rozwiązania umożliwią jedynie działalność na skalę "indywidualnych kremacji", to uciszy to głosy protestujących insynuujące masową i wielką skalę działalności w obiekcie. Skarżąca wskazała, że dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr [...], obręb [...] [...], gmina [...], wydaną w dniu [...] lipca 2015 r. przez Wojewodę [...]. Obiekt jest w trakcie budowy, a dla jego funkcjonowania, ze względu na specyfikę działalności podstawowe znaczenie ma spełnienie wymogów technologicznych kontrolowanych przez Inspekcję Weterynaryjną, która dopuszcza obiekt do użytkowania i wpisuje go na listę obiektów nadzorowanych. Z tych też względów opinia Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] ma dla Skarżącej znaczenie praktyczne jako wytyczna projektowo budowlana oraz jako argument w rozmowach z protestującymi. W ocenie Skarżącej Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] jako właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji mający w przywołanych powyżej aktach prawnych upoważnienie do załatwiania spraw z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów sanitarnych dotyczących produktów ubocznymi pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz nadzoru nad działalnością polegającą na usuwaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (padłe zwierzęta domowe - surowiec kategorii I) wydał Skarżącej opinię, w oparciu o powołaną w decyzji nr [...] ([...]podstawę materialną i formalną. W świetle powyższego Skarżąca stoi na stanowisku że decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2018 r. narusza prawo w zakresie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co pozostaje, w przedmiotowej sprawie, w ścisłym związku z zarzutem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżąca wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] wywoła negatywne skutki społeczne. Protestujący, mieszkańcy okolicznych miejscowości, nie znający się na niuansach prawnych, odczytają stwierdzenie nieważności decyzji jako dowód na to, że inwestycja nie spełnia wymogów bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego. Przez ostatnie 5 lat, przy okazji rożnych spotkań z protestującymi. Skarżąca powoływała się na przedmiotową decyzję i była ona swoistym "orężem - tarczą obronną" w starciach merytorycznych z przeciwnikami. Skarżąca, w oparciu o opinię przekonywała, że skoro Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] zapoznał się z projektem i zaopiniował go w świetle obowiązującego prawa, w zakresie rozwiązań technicznych (śluzy i kwestie sanitarne, zaplecze obiektu, skala oraz warunki i sposób przechowywania zwierząt, inne) to jest to gwarancja, że obiekt spełnia standard i nie będzie zagrożeniem dla okolicy. Wycofanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] wywoła szkodę i wprowadzi zamęt, gdyż protestujący dostaną w ten sposób nową broń - brak opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii będzie w ich mniemaniu oznaczał brak nadzoru ze strony Inspekcji Weterynaryjnej i insynuowanie mi, że obiekt nie ma pozytywnej opinii, więc jest "swoistą samowolką". Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wpłynie negatywnie w zakresie rozumienia praworządności przez protestujących, którzy będą uważać, że obiekt jest "niezgodny z prawem", skoro stwierdzono nieważność decyzji, na którą wcześniej Skarżąca się powoływała. Dla niej oznacza to negatywne społeczne i gospodarcze konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Lekarza Weterynarii ( dalej także jako: "GLW") z [...] października 2018 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dn. [...] grudnia 2013r. dotyczącej zatwierdzenia projektu technologicznego wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych. Na wstępnie należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W tym postępowaniu organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami GLW zaistniała w odniesieniu do badanej decyzji przesłanka nieważności, określona w art. 156 § 1pkt. 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Sąd podziela stanowisko GLW, że powoływane w zakwestionowanej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], jako podstawa prawna, art. 23 pkt.1a i art. 12 lit. a Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dn. 21 października 2009r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, nie przewiduje by organ Inspekcji Weterynaryjnej opiniował projekt technologiczny zakładu, ani nie wskazuje jakichkolwiek przesłanek umożliwiających lub nakazujących wydanie takiego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd podziela oceny organów Inspekcji Weterynaryjnej, że nie jest dopuszczalne prawnie zaopiniowanie projektu technologicznego zakładu w oparciu wyłącznie o przepisy regulujące postępowanie administracyjne, tj. na podstawie art. 104§1 kpa zgodnie z którą organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" str. 418 i nast. Warszawa 2014) "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego". Brak przepisu materialnoprawnego skutkuje tym, że organ nie ma podstawy prawnej do działania zakończonego wydaniem decyzji. Tym samym po rozpatrzeniu wniosku o wydanie opinii dotyczącej planowanego przedsięwzięcia, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] błędnie uznał, że zachodzi okoliczność do wydania decyzji administracyjnej, gdyż nie istniał przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie przedmiotowej decyzji administracyjnej. Nie negując twierdzeniom skarżącej, że z uwagi na specyfikę i charakter przedsięwzięcia, zamierzony przez nią zakład powinien podlegać nadzorowi ze strony organów Inspekcji Weterynaryjnej, czynności prawne tych organów w tym zakresie nie mogą przybrać rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej, ponieważ żaden przepis materialnoprawny powszechnie obowiązujący w tym przedmiocie w obrocie prawnym nie istnieje. Działanie organów nadzoru weterynaryjnego, nie przesądzając konkretnych czynności, mogą polegać na ujęciu ww. zakładu w ewidencji podmiotów i jednostek podlegających nadzorowi weterynaryjnemu, które ma charakter czynności materialno-technicznej w rozumieniu prawa administracyjnego. W szczególności jako niezasadny należy potraktować zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, enumeratywnie wskazanych ustaw ponieważ żaden z przepisów ww. aktów normatywnych nie przewiduje i nie zobowiązuje organów Inspekcji Weterynaryjnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących prowadzenia zakładów prowadzących działalność w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Również jako niezasadne należy, w konsekwencji wyrażonych powyżej ocen, potraktować zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rolą organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. nie jest rozpoznawanie sprawy na nowo, co do istoty ( merytorycznie). Ma on za zadanie zbadać czy zaistniała jakakolwiek przesłanka wyszczególniona w tym przepisie, nie ma natomiast obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd stwierdza, że organy nadzorcze wypełniły swoje ustawowe obowiązki, wskazały zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art.156§1pkt.2 kpa wobec wydania ww. decyzji bez podstawy prawnej oraz uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.