IV SA/Wa 2881/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu zażalenia M.B. i R. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt prowadzonego przez S. w K. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 kwietnia 2012r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w W. wpłynął wniosek M. i R. B. "o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zakazu prowadzenia nielegalnej działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt". Wnioskodawcy jednocześnie zażądali udziału w ewentualnie toczącym się już postępowaniu w powołaniu na art. 28 i 29 k.p.a w związku z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U z 2008r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.) uzasadniając swój interes prawny faktem, iż ich nieruchomość wraz budynkami mieszkalnymi położona jest w zakresie bezpośredniego oddziaływania spornego schroniska. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. w dniu [...] sierpnia 2012r. wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zakazu prowadzenia nielegalnej działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt przez podmiot S. w K. Organ uznał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zainteresowani wnieśli zażalenie kwestionując powyższe stanowisko i stwierdzili, że ich zabudowania znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od kwestionowanego schroniska. Z tego względu objęte są oddziaływaniem uciążliwości z tego obiektu, co uzasadnia przyznanie im przymiotu strony. Dodatkowo M. i R. B. w swoim zażaleniu wskazali naruszenie przez organ I instancji art. 7 k.p.a, art. 77 § 1, k.p.a, a także art. 107 § 3 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Ich zdaniem Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. winien wszcząć stosowne postępowanie nadzorczo-kontrolne, a następnie w wyniku dokonanych ustaleń wydać jednoznaczną decyzję o zakazie prowadzenia nielegalnej działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt przez S. w K. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii rozpoznając powyższe zażalenie stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru. Zgodnie ze stanem faktycznym podmiot S. w K. został w dniu 29 czerwca 2012r. wykreślony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z rejestru podmiotów nadzorowanych, tym samym nie znajduje się już pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. Przepisy art. 8 i 9 powoływanej ustawy odnoszą się wyłącznie do podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną. Wobec powyższego Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. nie ma podstaw prawnych do kontrolowania S. pod względem spełniania wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657). Tym samym organ I instancji nie ma również podstaw prawnych do wszczęcia wobec tego podmiotu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego celem wydania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach art. 8 lub art. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że działka zainteresowanych znajduje się w odległości mniejszej niż 150m od działki zlokalizowanej przy ulicy K., na której S. przetrzymuje zwierzęta. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że państwo B. posiadają interes prawny, a zatem w myśl art. 28 k.p.a mogliby być uznani za stronę w ewentualnie toczącym się postępowaniu w stosunku do ww. podmiotu wbrew twierdzeniom Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. Niemniej jednak rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012r. jest słuszne, bowiem bez względu na przyznanie interesu prawnego M. i R. B., postępowanie w przedmiocie zakazu S. prowadzenia nielegalnej działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, gdyż podmiot ten nie znajduje się już pod jego nadzorem weterynaryjnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wnieśli M. i R. B. wnosząc o uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] sierpnia 2012r., jako naruszających prawo oraz zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w S. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarga zarzuca naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W., iż skarżący M. i R. B. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym sam legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zakazu prowadzenia przez S. nielegalnej działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt w K. przy ul. [...], a w konsekwencji powyższego uchybienia - niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i wadliwe wydanie spornego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo braku podstaw prawnych do jego wydania. Dalej naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. j) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm.) - poprzez niezasadne przyjęcie przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, iż w niniejszej sprawie zachodzi inna, niż wskazana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. - przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zakazu prowadzenia nielegalnej działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt w K. z uwagi na - jak mylnie stwierdził organ odwoławczy - rzekome zaprzestanie prowadzenia przez S., a w konsekwencji przyjęcie przez organ odwoławczy, iż wskazany wyżej podmiot prowadzący nielegalne schronisko dla zwierząt nie znajduje się już pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii w W.; Dalej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez: a) niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przyczyniło się do wadliwego przyjęcia, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w "obszarze oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), tj. w obszarze negatywnego oddziaływania posadowionych na działce nr ewidencyjnej [...] zabudowań, w których prowadzone jest nielegalne schronisko dla zwierząt, co z kolei przesądzać miało - zdaniem tego organu - o rzekomym braku interesu prawnego skarżących, b) niewyjaśnienie przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na brak jakiejkolwiek głębszej analizy przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i w konsekwencji tego uchybienia - brak dostatecznie jasnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego - zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący twierdzą i wywodzą, że mają interes prawny w żądaniu wszczęcia niniejszego postępowania, bowiem ich nieruchomość zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 150 m od posesji, na której są przetrzymywane zwierzęta (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657)). Dalej skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że skutkiem wykreślenia Stowarzyszenia z rejestru podmiotów nadzorowanych jest to, że podmiot ten przestał prowadzić działalność nadzorowaną i nie znajduje się pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii. Twierdzą, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku, gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11. Przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym przede wszystkim art. 9 ust. 1, nie przewidują - zdaniem skarżących - możliwości samego wykreślenia podmiotu prowadzącego nielegalne schronisko dla zwierząt z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, bez wcześniejszego wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie - co istotne - bez wydania decyzji z art. 9 ust. 1, tj. decyzji zakazującej prowadzenia schroniska dla zwierząt. Ponadto dany podmiot nie przestaje prowadzić działalności nadzorowanej, w tym m.in. działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt, tylko i wyłącznie dlatego, że został wykreślony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z rejestru podmiotów nadzorowanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o wydanie przez organ nadzoru weterynaryjnego decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U z 2008r., Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.). Natomiast [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii zweryfikował pogląd organu pierwszej instancji i uznał, że właściciele nieruchomości zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 150 m od nieruchomości, na której prowadzona jest działalność w postaci schroniska dla zwierząt mają przymiot strony. Z tego względu wywody skargi w zakresie dowodzenia, że skarżący ów interes prawny mają - należy uznać za bezprzedmiotowe. Na marginesie Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i stwierdza, że uprawnienie skarżących do wszczęcia niniejszego postępowania i czynnego w nim udziału znajduje swoje źródło w przepisie prawa materialnego tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657), który stanowi, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich. Jak ustalił organ II instancji posesja skarżących znajduje się w odległości mniejszej od zakreślonego dystansu, stąd oddziaływanie tego obiektu na teren działki skarżących i związane z tym niedogodności powodują, iż wskutek niedopełnienia przez Fundację wskazanego przepisu uprawnienia skarżących są naruszane. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do podnoszonej w skardze kwestii czy wykreślenie stowarzyszenia z rejestru podmiotów nadzorowanych powoduje, że organ nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. A także do wyjaśnienia celu działań podejmowanych przez skarżących i w jaki sposób cele te mogą zostać osiągnięte. Po pierwsze skarżący oczekują, że wskutek ich interwencji zostanie zlikwidowana działalność schroniska poprzez realne działania polegające na usunięciu znajdujących się tam zwierząt i przywróceniu terenu do poprzedniego stanu. Jak bowiem wynika ze składanych pism – chodzi im nie tyle o prawną likwidację, co już przecież nastąpiło wskutek wykreślenia z rejestru podmiotów nadzorowanych, a zatem podmiotów które prowadzą działalność zgodnie z zapisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, lecz o realny zakaz prowadzenia tej działalności. Z wykonywania tej działalności – czyli opieki nad zwierzętami, nie zaś z faktu prawnej możliwości jej prowadzenia wynikają dla skarżących konkretne niedogodności i uciążliwości w korzystaniu z własnej nieruchomości. W tym miejscu należy podkreślić charakter przepisów, za pomocą których skarżący chcieliby osiągnąć swój cel. Przede wszystkim stosownie do art. 9 ust. 1 powoływanej ustawy powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru podmiotów nadzorowanych. W ten sposób podmiot prowadzący dotychczas schronisko zostaje pozbawiony legalnej możliwości prowadzenia takiej działalności, czyli uzyskuje zakaz prawny, który należy odróżnić od sfery wykonania tego zakazu. Wykonanie tego zakazu polegać powinno na zaprzestaniu prowadzenia tej działalności co wiąże się z koniecznością usunięcia znajdujących się na nieruchomości zwierząt. Na tym etapie znajduje się działalność S. w K. Zatem wydanie decyzji zakazującej prowadzenia działalności i wykreślenia z rejestru podmiotów nadzorowanych byłoby bezprzedmiotowe, bowiem na etapie rozstrzygania przez organ stowarzyszenie nie mogło prowadzić działalności regulowanej przepisami z racji wykreślenia z rejestru. Przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie regulują natomiast kwestii w jaki sposób i w jakim trybie ma zostać wykonana decyzja zakazująca prowadzenia działalności, w tym wypadku chodzi o likwidację schroniska. Nie reguluje tego również powoływane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Inną bowiem kwestią jest wykreślenie podmiotu z rejestru, a zatem "delegalizacja" schroniska, czyli zakaz prowadzenia działalności na przyszłość, a to stanowi istotę wnioskowanych przez stronę decyzji. Inną natomiast prowadzenie tej działalności bez wymaganych uprawnień, co ma prawdopodobnie miejsce w niniejszej sprawie, a także likwidacja skutków dotychczasowej działalności czyli usunięcie zwierząt. Trafnie zatem organ uznał, że prowadzenie postępowania wnioskowanego przez strony nie może mieć miejsca, co oznacza, że takie postępowanie nie mogło być wszczęte. Przeszkodę w tym stanowi wykreślenie stowarzyszenia z rejestru podmiotów nadzorowanych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak na wstępie.