IV SA/Wa 2882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako organ odwoławczy/II instancji) z [...] września 2017r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 88l ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1121), którą - po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] (dalej również "skarżąca") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] października 2016r. nr [...] - utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Gmina [...] pismem z 29 lutego 2016r. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako organ I instancji/ Dyrektor Regionalny) o zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku szatni dla klubu sportowego w [...]. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działce o numerze ewidencyjnym [...] międzywale rzeki [...] w miejscowości [...]. Dyrektor Regionalny decyzją z [...] października 2016r. odmówił skarżącej zwolnienia z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się, wg map zagrożenia powodziowego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] (w lewym międzywale rzeki, w odległości ok. 170 m od jej koryta). Stosownie do ustaleń map zagrożenia powodziowego w tym rejonie rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi od ok. 192,8 m n.p.m. do ok. 192,9 m n.p.m. Dyrektor Regionalny dokonując analizy załączonych do wniosku dokumentów wskazał, że przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest przebudowa budynku szatni Ludowego Klubu Sportowego "[...]" [...], który usytuowany jest na działce nr [...], poniżej mostu zlokalizowanego w ciągu drogi wojewódzkiej DW 973. Przedmiotowy budynek posadowiony byłby częściowo na istniejącym fundamencie oraz częściowo na projektowanych ławach. Rzędną poziomu posadzki pomieszczeń przewidziano na wysokości 191,50 m n.p.m. Z analizy ukształtowania terenu na podstawie załączonej do wniosku mapy do celów projektowych w skali 1:1000 wynika, że przedmiotowy budynek, w razie wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie p=1%, zostałby zalany wodą o głębokości ok. 1,3 m, podobnie teren w rejonie zbiornika służącego do gromadzenia ścieków, natomiast teren placu przewidzianego do renowacji - wodą o średniej głębokości ok. 2,2m. Na skutek odwołania Gminy [...] od powyższej decyzji, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] września 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% (godło arkusza: M-34-66-D-d-3), przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 192,8-192,9 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m, a nawet miejscami w strefie od 2,0 do 4,0 m. W ocenie organu II instancji istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Wskazano w decyzji, że intensywny rozwój zabudowy powoduje również to, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może powodować to coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Międzywale to teren najbardziej zagrożony powodzią i zarezerwowany dla przejścia wód wezbraniowych. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 100 lat (czyli p=1%) należy rozumieć, że statystycznie takie zjawisko może pojawić się w danym przekroju czasu raz na 100 lat. Nie oznacza to jednak, że powódź o takim prawdopodobieństwie występuje w odstępach stuletnich. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w najbliższej przyszłości. Zdaniem organu II instancji do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego należy wziąć po uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Zdaniem organu odwoławczego wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy i liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji cele zarządzania ryzykiem powodziowym zakładają m.in. zahamowanie wzrostu tego ryzyka poprzez wyeliminowanie lub unikanie zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu II instancji lokalne ukształtowanie terenu i bliskie sąsiedztwo koryta rzeki wpływają na zagrożenie powodziowe terenu nieruchomości, a w przypadku wystąpienia powodzi teren zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych robót zostanie pokryty wodami wezbraniowymi, które będą oddziaływały na projektowane zagospodarowanie. Skargę na decyzję z [...] września 2017r. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniosła za pośrednictwem organu Gmina [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 88I ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6 ppkt c ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), - art. 7, 10, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 z późn. zm.) oraz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Regionalnego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że podawane w wydanych decyzjach rzędne wody o prawdopodobieństwie p=1% jest stanem mogącym wystąpić raz na 100 lat i jest stanem ryzyka akceptowalnym dla Gminy [...] pod względem wystąpienia podtopienia budynku. Zdaniem skarżącej, ze względu na sezonowy i czasowy charakter użytkowania budynków nie wystąpi podnoszone w decyzjach zagrożenie życia ludzkiego. Podawane przez organy głębokości wody zalewowej w miejscu inwestycji nigdy nie wystąpiły na przestrzeni 40 lat, a ich głębokość nie przekroczyła 1 m. Skarżąca podniosła, że nie nastąpi również podmycie fundamentów i ich destabilizacja ze względu na odległość budynków około 180 m od koryta rzeki oraz drogowy nasyp ziemny. Ponadto, skarżąca wywiodła, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., gdyż nie podjęły czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowo dokonały postępowania dowodowego. W ocenie skarżącej, organ I instancji nie przeprowadził w szczególności wnioskowanych dowodów w zakresie wizji lokalnej w terenie, jak również nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanych przez gminę dowodów w postaci korespondencji mailowej mieszkańców [...]. Zdaniem skarżącej organ I i II instancji naruszyły art. 10 K.p.a., gdyż nie zapewniły jej prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięci.. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Gmina [...] wnioskiem z 29 lutego 2016 r. wystąpiła do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.) dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku szatni dla klubu sportowego w [...]. Przedmiotowa inwestycja planowana jest w międzywalu rzeki [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], który został wyznaczony na mapie zagrożenia powodziowego, opracowanej prze Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekazanej Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w dniu 15 kwietnia 2015 r. jako oficjalny dokument planistyczny, stanowiący podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym. Art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a, b, c ustawy Prawo wodne definiuje obszary szczególnego zagrożenia powodzią m.in. jako obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jak stanowi art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Jednakże art. 88l ust. 2 Prawa wodnego przewiduje, że jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią. W toku postępowania administracyjnego, organy obu instancji, w oparciu o dokument jakim jest obowiązująca mapa zagrożenia powodziowego dla tego obszaru (godło arkusza: M-34-66-D-d-3) ustaliły, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 192,8-192,9 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m, a nawet miejscami w strefie od 2,0 do 4,0 m. Ponadto międzywale to teren najbardziej zagrożony powodzią i zarezerwowany dla przejścia wód wezbraniowych. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, w tym budowy obiektów budowlanych, jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym. W sprawie organy wykazały, że teren działki nr [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne i zasadnie uznały, że wniosek nie może zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem realizacja planowanej inwestycji utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b ww. ustawy jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko organów, że w przypadku wystąpienia powodzi, może nastąpić zniszczenie planowanego obiektu, co stanowić będzie niebezpieczeństwo dla zdrowia, życia i mienia osób z niego korzystających. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zarzut, że w sprawie nie dokonano oględzin nieruchomości jest nieuzasadniony. Należy jeszcze raz podkreślić, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym. Orzekające w sprawie organy są wyspecjalizowanymi organami w tym zakresie, którego pracownicy posiadają merytoryczne przygotowanie i wiedzę. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej wyrażone w uzasadnieniu skargi, że Gmina [...] zamierza wyremontować parterowy budynek szatni sportowej w ramach istniejącej bryły. Organy orzekające w sprawie związane są wnioskiem inwestora, z którego wynika, że planowana inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie budynku szatni dla Ludowego Klubu Sportowego "[...]" [...] zlokalizowanego w [...]. Z dokumentacji projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że bilans terenu inwestycji przedstawia się następująco: istniejąca powierzchnia zabudowy z tarasem wynosi 159,85 m², projektowana nowa powierzchnia zabudowy wynosi 145,88 m², a całkowita powierzchnia zabudowy z tarasami pod dachem wynosić będzie 201,51 m². Powyższe świadczy, że planowana inwestycja nie będzie realizowana w ramach istniejącej bryły. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 19 września 2016 r. wynika, że strona został poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Strona skarżąca z prawa tego skorzystała składając pismo z 22 sierpnia 2016 r. Na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca nie została poinformowana o uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Jednakże postępowanie dowodowe na tym etapie nie było uzupełniane, a zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy., co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi i jednocześnie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.