IV SA/Wa 2889/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy -oddala skargę- Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z zapleczem socjalno - pomocniczym na działkach [...], [...], [...] w B., położonych przy drodze krajowej [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta B. wystąpił w trybie art. 106 kpa o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Podstawą prawną uzgodnienia, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż dostęp do drogi publicznej jest możliwy poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną - sięgacz wykonany przez GDDKiA z ul. [....]. W ocenie organu inwestycja planowana przez stronę generować będzie znaczne natężenie ruchu na tym "sięgaczu", będącym w istocie dodatkową jezdnią wybudowaną w ramach budowy drogi krajowej nr [...]. W dodatku ta dodatkowa jezdnia nie posiada odpowiednich parametrów technicznych do obsługi planowanej przez stronę inwestycji (tylko 3,5 m szerokości, brak mijanek, przystosowanie do obciążenia ruchem KR-2). Została bowiem wybudowana jako służąca do dojazdu do gruntów rolnych i terenów zabudowy mieszkaniowej. Dlatego też, zdaniem organu, planowana inwestycja powinna zostać skomunikowana poprzez ul. [...], w sposób wskazany w projekcie zagospodarowania terenu jako "wyjazd awaryjny". Dlatego brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją co uprawnia organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu, że naniesienie przez architekta w projekcie decyzji zjazdu awaryjnego było błędem i nie zostało uzgodnione ze stroną, organ wskazał, iż zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu, a jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać, ani sam ich określać. Organ nie zgodził się również ze stwierdzeniem strony, iż działki nr [...], [...], [...] są przeznaczenie pod zabudowę przemysłową, gdyż przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na taki rodzaj zabudowy by wskazywał. Natomiast istnienie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy przewidującej budowę budynku o funkcji przemysłowej nie jest wystarczającą przesłanką za uznaniem ich przemysłowego charakteru. Samo uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza bowiem, iż na danym terenie powstanie inwestycja wskazana w takiej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł L. K. podnosząc zarzut naruszenia: - art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji mimo niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, - art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie bez uzasadnienia wniosków dowodowych strony, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu żadnych okoliczności dla których organ poczynił ustalenia faktyczne oraz z jakich względów nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do wcześniejszego stanowiska organu dotyczącego możliwości komunikacyjnych po tej samej drodze, oraz poprzez niewskazanie na jakich podstawach pominięte zostały wszelkie dowody zawnioskowane przez stronę, - art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji mimo niepodjęcia żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, które byłyby wnioskowane przez stronę skarżącą, - art. 8 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wcześniejszego sygnowanego stronie stanowiska tego samego organu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed budową drogi ekspresowej [...] działka skarżącego posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W trakcie realizacji inwestycji strona został zapewniona o uzyskaniu możliwości dojazdu do nieruchomości poprzez zaprojektowaną drogę dojazdową. Otrzymał m.in. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r., w którym organ zarządzający drogą podkreślił, że dojazd do terenu, na którym planowana jest inwestycja zapewniony zostanie projektowaną droga dojazdową. Natomiast zaskarżone postanowienie zostało wydane bez uwzględnienia tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2013 r. skarżący podniósł dodatkowo, że GDDKiA wykonała dojazd do posesji, nazywając go drogą, która niczemu nie służy. Właściciele działki nie zostali powiadomieni o budowie dojazdu do swojego terenu, nie została im przedłożona dokumentacja tej drogi oraz nie uzgodniono z nimi klasy tej drogi. Ponadto zdaniem skarżącego nie ma możliwości innego skomunikowania jego działek, a odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest powodowana tym, że GDDKiA nie chce naprawić swojego błędu i wybudować pełnoprawnej drogi dojazdowej do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że działki nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w B., na których skarżący planuje zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku handlowo – usługowego z zapleczem socjalno – pomocniczym położone są przy drodze krajowej [...]. Z racji tego, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że dostęp do drogi publicznej ma odbywać się poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzna – sięgacz wykonany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, koniecznym było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z tym organem. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany uzgodnić ją przed wydaniem z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotem oceny organu uzgadniającego może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarządcą tzw. drogi wewnętrznej, którą miałaby odbywać się komunikacja z działkami skarżącego, jest Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad. W myśl art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Pas drogowy definiowany jest jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1) Przepis art. 35 ust. 3 cyt. ustawy nie zawiera wskazań odnośnie zakresu uzgodnienia, jednak powinien on wynikać z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ wskazał, że przedmiotowa droga wewnętrzna nie posiada parametrów technicznych do obsługi planowanej przez stronę inwestycji m.in. ze względu na brak mijanek, czy też przystosowania do obciążenia ruchem KR-2 (określonej w załączniku nr 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Generować ona będzie znaczne natężenie ruchu na tej drodze będącej, jak stwierdził organ, dodatkową jezdnią wybudowaną w ramach budowy drogi krajowej [...]. Z wyjaśnień organu wynika, że została ona wybudowana, jako droga służąca do dojazdu do gruntów rolnych i terenów zabudowy mieszkaniowej, a jej szerokość wynosi zaledwie 3,5 metra. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, iż brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego, który powodować będzie realizacja przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym pamiętać, że uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie. Jednocześnie brak jest innych dowodów, które prowadziłyby do uznania stanowiska organu uzgadniającego za dowolne, czy wydane z naruszeniem prawa. Należy pamiętać, że organ ma jedynie uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jako zarządca drogi posiada zatem z urzędu wiedzę na temat parametrów technicznych tej drogi i jej możliwości komunikacyjnych. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 czy 107 § 3 kpa organ zwięźle przedstawił podstawę swojego rozstrzygnięcia z powołaniem się na okoliczności faktyczne i prawne. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. z tej przyczyny, że w 2008 roku nie była wybudowana droga [...], nie istniała droga wewnętrzna, przez którą obecnie, jak twierdzi skarżący, miałby odbywać się dojazd do jego działki. Nie można zgodzić się zatem z zarzutem, że postanowienie to zostało wydane w identycznym stanie prawnym. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ wykazał, że pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w przyjętym stanie faktycznym nie było możliwe. Wymaga wskazania, że ustalenia poczynione między skarżącym, a organem przed budową drogi [...] nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, bowiem Sąd bada jedynie, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że, w niniejszym postępowaniu poza zakresem kontroli Sądu pozostała podnoszona przez skarżącego kwestia, że budowa drogi ekspresowej [...] pozbawiła nieruchomości go dostępu do drogi publicznej. Wymaga wskazania, iż w zakresie kognicji Sądu nie mieści wydanie rozstrzygnięcia co wniosku skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2013 r. o "przebudowę drogi dojazdowej do działki (...) z dostosowanie do warunków technicznych" na koszt GDDKiA. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonych postanowień. Podzielić należy stanowisko organu, że zarządca drogi jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy i jako organ uzgadniający na może zmieniać zapisów tam zawartych. Również za prawidłowe należy uznać stanowisko, że istnienie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy przewidującej budowę budynku o funkcji przemysłowej na działkach skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką za uznaniem ich przemysłowego charakteru. Zauważyć przy tym należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na inną możliwość skomunikowania działki skarżącego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.