IV SA/Wa 2889/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości. W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] września 2013r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jt. Dz. U. z 2012r. poz. 1187 ze zm.- dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.0300 ha, obręb [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że odmowa stwierdzenia nabycia w/w nieruchomości z mocy prawa przez Gminę [...], gdyż nie zostały spełnione łącznie przesłanek o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], położona w gminie [...], obręb [...], nie podlega regulacji art. 13 ust.2 ww. ustawy i tym samym brak jest podstaw do potwierdzenia nieodpłatnego nabycia tej nieruchomości przez Gminę [...]. Od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2013r. (znak wskazany na wstępie) Skarb Państwa Starostwo Powiatowe w [...] (reprezentowane przez Starostę [...]) wniosło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odwołaniu podniesiono, że w brew ocenie Wojewody działka nr [...] stanowi nieruchomość rolną rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), gdyż może być wykorzystywana na cele rolnicze. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) stwierdził, że jednym z warunków koniecznych do nabycia działki nr [...] przez Gminę [...], na podstawie art. 13 ust.1 i 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy, było aby grunt ten stanowił nieruchomość rolna w rozumieniu k.c. Zgodnie z treścią art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości , które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Organ zauważył, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr ew. [...] stanowiła, na dzień 1 lipca 2000r. w całości las (Ls), który nie mieścił się w definicji kodeksowej nieruchomości rolnej. Organ zauważył również, że w art. 1 pkt 3 ustawy, uregulowane zostały zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do lasów wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2 tej ustawy. A zatem skoro działka nr ew. [...] stanowiła las wydzielony geodezyjnie, to zdaniem organu nie podlegała ona przepisom tej ustawy. Powyższe zdaniem organu oznacza, że Gmina [...] nie mogła nabyć prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie [...]. Z powyższą decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2017r. nie zgodził się Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 1 pkt 1 i 3 ustawy, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż ustawa ma zastosowanie wyłącznie do lasów niewydzielonych geodezyjnie, a lasy wydzielone geodezyjnie nie podlegają jej przepisom; - art. 461 k.c. w związku z art. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona w rejestrze gruntów w dniu 1 lipca 2000r. jako Ls VI – Lasy nie może być nieruchomością rolną w rozumieniu wskazanego przepisu; - art. 13 ust.2 i ust.4 ustawy poprzez niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] przez Gminę [...], pomimo faktu, iż przedmiotowa nieruchomość może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie i tym samym stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 k.c.; - art. 7, 77 § 1, i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w niniejszej sprawie i brak ich wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. W uzasadnieniu skarżący szczegółowo uzasadnił podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy działka geodezyjna o nr [...], o pow. 0,03ha, położona w obrębie [...], gmina [...], mogła być objęta reżimem prawnym ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.– zwanej dalej "ustawą") i podlegać nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, w brzmieniu z przed nowelizacji, która miała miejsce ustawą z dnia 14 kwietnia 2016r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. poz. 585- dalej ustawa nowelizująca) i która weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2016r. Ustawa nowelizująca w art. 12 stanowiła bowiem, że do postępowań dotyczących nabycia nieruchomości rolnych oraz wpisu do księgi wieczystej wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 3, art. 4, art. 6 i art. 7, i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnosząc się do podniesionego wyżej zagadnienia należały wskazać, że zakres przedmiotowy ww. ustawy reguluje art. 1. Zgodnie z tym przepisem ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. Z kolei przepis art. 13 ustawy (w brzmieniu z przed nowelizacji na co wskazano powyżej) przewiduje, że przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. (ust. 1). Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (ust. 2). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji (ust. 4). Dla komunalizacji na podstawie art. 1 ust.1 ustawy konieczne jest zatem spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Po drugie, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. W sprawie nie jest sporne, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1989r. (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] marca 1990r.) działka nr ew. [...] stanowiła teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Tym samym druga ze wskazanych powyżej przesłanek jest ziszczona w niniejszej sprawie. Sporne w sprawie pozostaje, czy ziszczona została pierwsza ze wskazanych przesłanek tj. czy wskazana nieruchomość była, we wskazanej w ustawie dacie, nieruchomością rolną. Według art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r., II CSK 467/07, LEX nr 523605). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06, LEX nr 291425). Podnosi się także, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132). Jeśli zatem zważymy, że działka nr [...] mimo tego, że w planie miejscowym miała przeznaczenie rolne (teren upraw polowych, łąk i pastwisk), ale w ewidencji gruntów była uwidoczniona jako las, a w sensie wieczystoksięgowym stanowiła odrębną nieruchomość (zob. art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), to nie można przyjąć, że stanowiła ona nieruchomość rolną, w rozumieniu art. 461 k.c. Trudno bowiem uznać, że samodzielna i odrębna nieruchomość stanowiąca las, mogłaby być, nawet potencjalnie, wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej. Jej przeznaczenie, nawet potencjalnie, było bowiem inne niż działalność wytwórcza w rolnictwie (funkcja leśna). Należy przy tym dodać, że Sąd w niniejszym składzie, podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2012 r., I OSK 1260/11, że "Zapis w ewidencji gruntów w sprawie komunalizacje, opartej o art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego. Z mocy art. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydzielenie geodezyjne lub brak tego wydzielenia są przesłankami materialnoprawnymi komunalizacji. Skutków tego wydzielenia geodezyjnego nie można więc oceniać jedynie w kontekście mocy zapisów ewidencyjnych wynikającej z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i nast. p.g.k." (LEX nr 1218350). Wprawdzie wyrok ten bezpośrednio odnosił się do materialnoprawnych przesłanek komunalizacji lasów wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych, ale regulacja zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 1991 r. wskazuje generalnie, że geodezyjne wydzielenie nieruchomości o innym przeznaczeniu (funkcji) niż rolna, nie jest bez znaczenia dla oceny rolnego charakteru nieruchomości. Przy czym zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydzieloną geodezyjnie nieruchomością, która zgodnie z zapisem z ewidencji gruntów była na dzień 1 lipca 2000r. ujęta jako las (tożsamy zapis znajduje się również w dziale I księgi wieczystej dla wskazanej nieruchomości o nr [...] – stan na dzień 6 maja 2013r.). Powyższego ustalenia nie zmienia i nie podważa fakt, iż w dniu 17 września 2012r. Starosta [...] decyzją nr [...]. zmienił wpis w ewidencji gruntów dotyczący działki nr ew. [...] wpisując w miejsce dotychczasowego użytku (las -LsVI) – zadrzewienia śródpolne na łące trwałej (Lz/ŁIV). Zmiana ta bowiem obowiązuje od jej wprowadzenia (tj. od uostatecznienia się decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012r. tj. od 2 października 2012r). W konsekwencji, zdaniem Sądu, przy analizie pierwszej przesłanki nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji, ani też Sąd, poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako nieruchomości rolnej tylko w oparciu o definicję ustawową zawartą w Kodeksie cywilnym i z pominięciem zapisu w ewidencji. Rację mają więc organy, że nie została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r., tj. aby w dniu 30 czerwca 2000r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Tym samym zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. W działaniach organów, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń art. 77 i 78 k.p.a. Postępowanie było prowadzone w sposób wymagany od organów administracji publicznej, a z uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi przez art. 107 § 3 k.p.a. wynika dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a także wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.