IV SA/Wa 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Produkcji Rolniczej "P" w C z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia2011 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego K. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wygasił z dniem [...] grudnia 1993 r. prawo użytkowania przez Spółdzielnię Produkcji Rolniczej P. w C. , gruntów oznaczonych jako działka nr [...]o pow. 34,80 ha, położonych w T. , gmina C. , stanowiących własność Skarbu Państwa oraz przekazał do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia roku, nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 1994 r. Spółdzielnia Produkcji Rolniczej P. w C. z siedziba w T. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1994 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, że decyzje te były już przedmiotem oceny pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie po rozpatrzeniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., wyrokiem z dnia 16 lutego r., sygn. akt II SA/Kr 544/95, skargę strony oddalił. Spółdzielnia Produkcji Rolniczej P. w C. z siedziba w T. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu w/w wniosku w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że przeszkodą do prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego jest fakt, że w sprawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1994 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 lutego 1996 r., oddalający skargę na ww. decyzje, dlatego wszelkie zarzuty merytoryczne formułowane przez Spółdzielnię Produkcji Rolniczej P. nie mogą być poddane kolejnej ocenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia2011 r. wniosła Spółdzielnia Produkcji Rolniczej P. w C. z siedziba w T. Skarżąca podniosła, że wygaśnięcie dotychczasowego użytkowania nieruchomości nie mogło nastąpić przed dniem 30 czerwca 2000 r. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1994 r. z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi stwierdzono, że decyzja stanowiąca tytuł użytkowania wygasła z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1993 r. Podniesiono również, że do dnia dzisiejszego nie sporządzono protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w pkt 2 decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że Spółdzielnia nie podważała słuszności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę A. A. złożyła odwołanie podnosząc, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest niezgodna z art. 16 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi, bowiem przekazana nieruchomość zabudowana jest zabudową przemysłową, administracyjną i usługową, a zatem przekazana działka nr [...] o powierzchni 34,80 ha nie jest nieruchomością rolną w świetle przepisów kodeksu cywilnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18), w której Sąd ten stwierdził, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest tego rodzaju ograniczenia, to jest przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek art. 156 § 1 możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. A contrario spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że ewentualne ograniczenia w tym względzie mogą wynikać tylko z odpowiednich unormowań P.p.s.a.". "Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już - z wynikiem pozytywnym - zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś - fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej". Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że " to w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją". Stosownie do art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 w/w ustawy stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w uchwale pogląd reprezentowany w doktrynie, "że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu(...). W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". Odnosząc powyższe go przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. nie może być sam fakt, że w sprawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego K. z dnia [...] listopada 1994 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 lutego 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 544/95, oddalający skargę. W świetle wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nakłada na ten organ obowiązek wstępnego zbadania przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego ustalenia będzie wymagało zapoznania się z uzasadnieniem wyroku, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym i stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, bez wstępnego zbadania, czy ze względu na uprzednio wydany wyrok sądu administracyjnego, w sprawie wystąpiły przeszkody natury przedmiotowej, czyniące niedopuszczalnym badanie merytoryczne zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności organ weźmie pod uwagę powyższe oraz uwzględni fakt, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego K. z dnia [...] listopada 1994 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., została następnie na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.