IV SA/Wa 289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. J. i M. J. uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o: I. ustaleniu odszkodowania za grunt oznaczony, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 147m², uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiący własność Miasta W., zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...] w wysokości 101.724,00 zł; II. przyznaniu w udziale 1/2 części ustalonego w punkcie pierwszym odszkodowania na rzecz: G. W. i A. W. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w kwocie 50.862,00 zł; III. wypłacie ustalonego odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze. zm.), przez Prezydenta W., jako organ W., IV. wypłacie odszkodowania jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto wskazane przez G. W. i A.W. w oświadczeniach z dnia 24 października 2012 r., V. odmowie dla E. i M. J. ustalenia odszkodowania za udział ½ części w gruncie oznaczonym, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 147m², uregulowanym obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącym własność Miasta W., zajętym pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...]. Organ I instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2005 r. E. i M. J. oraz G. i A.W. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomość stanowiącą część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną. Aktem notarialnym repetytorium A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. E. i M. J. sprzedali K. i K. S. nieruchomość gruntową stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], położoną w W. przy ulicy [...], z obrębu [...] o powierzchni 549m², dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], a także udział wynoszący 1/2 we własności nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę dojazdową, tj. działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną przy ulicy [...], uregulowaną w KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 147 m² z obrębu [...] stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku powyższych ustaleń została wydana w/w decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. E.i M. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. zaskarżając ją w zakresie pkt-u V orzekającego o odmowie ustalenia na ich rzecz odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. - uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji stwierdził, iż postępowanie wszczęte w sprawie o wywłaszczenie nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Wskazał, że Prezydent W. uznał, że odszkodowanie należy się tylko G. i A.W., zaś prawo odo odszkodowania przysługujące E. i M. J., wraz z przeniesieniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości przeszło na nabywców, w związku z powyższym odmówił ustalenia odszkodowania na ich rzecz. Zdaniem organu odwoławczego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.01.2010 r. ( sygn. akt I OPS 3/09), na który powołał się organ I instancji, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż orzeczenie to odnosi się do sytuacji, gdy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły osoby, które nabyły nieruchomość po dacie 31 grudnia 1998 r. a przed 31 grudnia 2005 r. Wojewoda [...] wskazał, że w przypadku, gdy wniosek o odszkodowanie złożyli właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. organ I instancji powinien rozpoznać przesłanki odszkodowawcze z art. 73 ust. 4 w/w ustawy. Ponadto organ odwoławczy oceniając sporządzony w dniu 20 sierpnia 2012 r. na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 23 października 2013 r. stwierdził, że ze względu na daty przyjętych jako podstawa wyceny transakcji, uwzględnione dane nie odzwierciedlają obecnego stanu rynku. Jednocześnie uznał, że do wyceny należało raczej przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych zamiast posiłkować się cenami działek drogowych sprzed kilku lat. Organ drugiej instancji stwierdził, że niejasny jego zdaniem jest opis w tabeli zawartej w operacie i wymaga dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Wojewody operat będący podstawą ustalenia odszkodowania jest wewnętrznie niespójny, niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a decyzja organu I instancji, bazująca na tym operacie, jest wadliwa. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2014 r. wniósł Prezydent W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 6, art. 7, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez przekroczenie zakresu odwołania i poddanie kontroli całej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione jedynie od części decyzji, a tym samym rozpoznanie sprawy bez wniesionego w tej części odwołania, a w konsekwencji uchylenie decyzji w całości wbrew zakresowi żądania strony odwołującej się; - art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione kwestionowanie przez organ odwoławczy tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a w konsekwencji podjęcie przez Wojewodę [...] działań zastrzeżonych przez ustawodawcę dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; - art. 1, art. 11 § 1 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości odnośne prawidłowości sporządzenia tego dowodu; - 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; - art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. Ponadto wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 Nr 133 poz. 872), zwanej dalej ustawą, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uprawniony do uzyskania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest podmiot, który dokonał zbycia prawa własności nieruchomości po 31 grudnia 1998 roku, a przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy; - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 roku, pomimo tego, że zbyli oni prawo własności nieruchomości i uzyskali z tego tytułu korzyść majątkową; - art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (teks jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 kpc oraz art. 10 i 175 ust. 1 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właściciel nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w sytuacji, gdy po tej dacie nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej i fakt ten został potwierdzony wpisem w księdze wieczystej. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu ewentualnie o jej uchylnie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż strona odwołująca się od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. zaskarżyła tylko część tej decyzji, czyli pkt V dotyczący odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz E. i M.J.. Skarżący wskazał, że odwołujący nie kwestionowali tych elementów decyzji, które zawarte zostały w pkt I-IV. W takim przypadku brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżyli decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Pomimo tego organ wyszedł poza wyraźnie oznaczony przez stronę zakres odwołania i poddał kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną, tj. również niezaskarżone odwołaniem pkt I-IV decyzji. Wojewoda [...] uchylił decyzję w całości, również w części dotyczącej przyznania odszkodowania osobom, które nie wniosły odwołania od przedmiotowej decyzji i którym odszkodowanie za udział zostało wypłacone. Tym samym Wojewoda rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, a w konsekwencji dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda dokonał oceny operatu szacunkowego w sposób nieuprawniony, zakwestionował te elementy operatu, które wymagają wiadomości specjalnych, czym przekroczył zakres dopuszczalnej kontroli organu. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania przez organ I instancji i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dlatego Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie uzasadnił należycie powodów zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności bada czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. To oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej - ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli nie zaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym nie zaskarżoną częścią orzeczenia. W Kodeksie postępowania administracyjnego, co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może wyłączać automatycznie takiej możliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Jak to już wyżej wskazano, organ II instancji nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego, jak to wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Trafnie zatem podniesiono w skardze, że Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania, w tym art. 6, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie zakresu odwołania i poddanie kontroli całej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy bez wniesionego w tej części odwołania. Oznacza to działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Podkreślić nadto należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] zawiera 5 punktów. Odwołujący się od powyższej decyzji zaskarżyli jedynie pkt V decyzji orzekający o odmowie ustalenia odszkodowania E.i M. J.. Natomiast nie kwestionowali tych elementów decyzji, które zostały zawarte w pkt I-IV.   Ujawnienie opisanych wyżej wad decyzji, stanowiących przesłankę nieważności aktu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] powinien orzec zatem jedynie w tym zakresie, w jakim strona kwestionowała decyzję organu I instancji, a mianowicie co do pkt V. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji uzyskała bowiem przymiot ostateczności, co wyklucza możliwość jej weryfikacji w trybie odwoławczym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.