IV SA/Wa 2890/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] października 2013r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ" / "GDOŚ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") w związku z art. 23 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm., t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 210, zwanej dalej "ustawą") utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Ww decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) działając na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zobowiązał firmę K. z siedzibą M. do zwrotu poniesionych przez budżet państwa kosztów przeprowadzenia działań naprawczych podjętych w związku z zanieczyszczeniem gruntu substancjami ropopochodnymi zaistniałym w związku kolizją mającą miejsce w dniu [...] sierpnia 2007 r. na drodze krajowej [...] w miejscowości Z., gmina R, powiat [...]. W wyniku ww kolizji doszło do wycieku 2000 litrów oleju opałowego transportowanego samochodem marki DAF przez pracownika J.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., ul. [...] (dalej jako "skarżący"). Sprawcą opisanego wyżej zdarzenia drogowego był obywatel L. – C.L., poruszający się samochodem ciężarowym marki DAF o nr rej. [...] z lawetą o nr rej. [...]. Działając w oparciu o art. 17b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm ). Starosta [...] zlecił specjalistycznej firmie usunięcie zanieczyszczonej gleby; wysokość kosztów wszystkich podjętych działań określono na łączną kwotę 119 676,49 zł (słownie: sto dziewiętnaście tysięcy sześćset siedemdziesiąt sześć złotych i czterdzieści dziewięć groszy). Pismem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], Starosta [...] zwrócił się do Wojewody [...] o przejęcie długu w oparciu o art. 519 kodeksu cywilnego i realizację faktury zaś Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] wezwał podmiot korzystający ze środowiska – tj. skarżącego J.P. do zwrotu poniesionych kosztów przeprowadzenia działań naprawczych zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Następnie na podstawie art. 161 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U, Nr 199, poz. 1227, z późń. zm.; tj. Dz.U. z 2013, poz. 1235) akta sprawy zostały przekazane przez Wojewodę [...] do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który uznał, że zobowiązanym do poniesienia kosztów związanych z usuwaniem skutków opisanego zdarzenia drogowego była firma K. z siedzibą w M., świadcząca usługi transportowe, do której należał samochód sprawcy wypadku. W tych okolicznościach zapadła decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] zobowiązująca podmiot [...] do poniesienia kosztów usunięcia oleju opałowego. W dniu [...] maja 2013 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] oraz na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił strony ( w tym skarżącego) o możliwości zapoznania się aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z urzędu stwierdził nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] złożył J.P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." w M. Stwierdził w nim, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji gdyż nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że kierujący pojazdem dochował wszelkich właściwych środków bezpieczeństwa wymaganych przy przewozie substancji niebezpiecznych i zatrzymał się na poboczu zgodnie z obowiązującymi przepisami a ponadto podjął działania zapobiegawcze przepompowując olej do wolnej komory cysterny, co ograniczyło jego wyciek. Wskazał, że zachowanie to wypełniło przesłanki wynikające z art. 9 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Powołał się przy tym na art. 22 cytowanej wyżej ustawy, który pozwala na zwolnienie z opłat, gdy znany jest sprawca wypadku a tym niewątpliwie był obywatel L. Zarzucił ponadto niewyjaśnienie dodatkowych okoliczności sprawy tj. posiadania ubezpieczenia - zielonej karty przez obywatela L. jak i okoliczności przejęcia długu przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 519 Kodeksu cywilnego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 kpa oraz naruszenie art. 9 a także art. 22, 23 i 27 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją GDOŚ utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2013 r., znak: [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie reguluje zasady odpowiedzialności za spowodowanie szkód w środowisku w tym szkód spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, co ma zastosowanie do szkód w środowisku w powierzchni ziemi. Przywołał art. 3 ustawy, zgodnie z którym działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku to m.in. transport towarów niebezpiecznych, co obejmuje transport oleju opałowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a). Zwrócił uwagę, że odpowiedzialność za szkody w środowisku dotyczące powierzchni ziemi oraz wód jest odpowiedzialnością ponoszoną na zasadzie ryzyka, co oznacza że ponosi ją podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Odpowiedzialność ta powstaje gdy szkoda pozostaje w związku z prowadzoną przez ten podmiot działalnością, niezależnie od działania lub zaniechania prowadzącego działalność i niezależnie od jego winy. Według GDOŚ to nie sprawca zdarzenia (sprawca kolizji drogowej) ponosi odpowiedzialność za powstałą szkodę w środowisku, ale podmiot korzystający ze środowiska prowadzący określoną działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Organ podkreślił przy tym, że chodzi wyłącznie o odpowiedzialność administracyjną, której zasady zostały określone w ustawie, a której przepisy nie wywierają żadnego wpływu ani na odpowiedzialność cywilną, ani na odpowiedzialność karną. W konsekwencji uznał, że orzeczenie o winie sprawcy zdarzenia drogowego, innego niż podmiot korzystający ze środowiska będący stroną postępowania, nie zwalnia tego podmiotu od odpowiedzialności za powstałą szkodę w środowisku. Organ przywołał art. 22 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych ponosi podmiot korzystający ze środowiska. Wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi kosztów tego typu działań tylko w przypadku gdy wykaże, że szkoda w środowisku została spowodowana przez inny wskazany podmiot oraz wystąpiła mimo zastosowania przez podmiot korzystający ze środowiska właściwych środków bezpieczeństwa. (art. 22 ust. 2 ustawy). W takim przypadku podmiot ten zgodnie z ust. 3 i 4 art. 22 ustawy w drodze postępowania cywilnego może wystąpić z roszczeniem do sprawcy szkody w środowisku o zwrot kosztów poczynionych na działania naprawcze. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z art. 23 ustawy - w przypadku, gdy właściwy organ ochrony środowiska podejmie odpowiednie działania w związku z art. 16 ustawy to żąda on zwrotu poniesionych przez siebie kosztów od podmiotu korzystającego ze środowiska. Zdaniem GDOŚ oznacza to dochodzenie kosztów tego typu działań naprawczych od podmiotu korzystającego ze środowiska prowadzącego działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Organ podkreślił też, że owe działania naprawcze podjęte w związku z art. 16 ustawy muszą być prowadzone przez właściwy organ ochrony środowiska na podstawie przepisów ustawy. W konsekwencji stwierdził, że obywatel L. - sprawca kolizji drogowej, nie mógł być adresatem decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zobowiązującej do zwrotu kosztów działań naprawczych organowi ochrony środowiska gdyż nie był on podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, nie przewoził też żadnej substancji niebezpiecznej, która powodowałaby zanieczyszczenie gleby i ziemi. Organ uznał zatem, że decyzja RDOŚ z [...] grudnia 2010r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Jego zdaniem podstawą zastosowania tej przesłanki jest niebudzący wątpliwości stan prawny i wyjaśnił, że "rażące naruszenie prawa" to naruszenie oczywiste, wyraźne, które w prostym zestawieniu treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa1361/12). Wywiódł, że RDOŚ działając na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy szkodowej w związku z jego ust. 1 jest zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość oraz sposób uiszczenia kosztów prowadzenia działań naprawczych a decyzja taka może być skierowana wyłącznie do podmiotu korzystającego ze środowiska, poza oceną organu pozostaje przy tym brak winy danego podmiotu w spowodowaniu szkody w środowisku tj. okoliczności przyczynienia się do kolizji drogowej. Jednocześnie organ przyznał, że kierowca skarżącego podjął działania mające na celu zmniejszenie wycieku oleju do środowiska a zachowanie to wypełniło przesłanki działań zapobiegawczych z art. 9 ustawy, niemniej wskazał, że pomimo podjęcia działań zapobiegawczych doszło do szkody w środowisku w powierzchni ziemi. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy podał, że dotyczy on szkody w środowisku o charakterze transgranicznym, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ odniósł się też do zarzutów naruszenia przepisów kpa i uznał, że nie są one zasadne. Skargę na decyzję GDOŚ złożył J.P. Zarzucił jej mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 piet 1 lit "a" ppsa) tj.: 1. art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ww ustawy bezpośrednio spowodowana przez skarżącego; 2. art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jedynie skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska i odpowiedzialnym w niniejszej sprawie; 3. przepisu art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 23 ustawy poprzez przyjęcie, że stanowią one podstawę odpowiedzialności skarżącego i obciążenia go kosztami usunięcia skutków wypadku drogowego; 4. art. 27 ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia ustalenie sprawcy wypadku drogowego oraz rodzaju jego działalności na terytorium Rzeczypospolitej oraz L.; 5. przepisu art. 3 pkt 20) lit. b) i c) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego w niniejszej sprawie za skutki usunięcia wypadku drogowego; 6. przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 roku w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (RE ACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.Urz. Unii Europejskiej seria L nr 396 z 30 grudnia 2006 roku oraz seria L nr 136 z 29 maja 2007 r.) poprzez nieustalenie stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia; oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa), tj.: 1. art. 6 i 8 kpa poprzez naruszenie pewności obrotu prawnego i podważania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 2. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy i jedynie powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy; 3. art. 11 w zw. z art. 12 kpa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nieważność oraz decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz podejmowanie działań opieszałe i pobieżnie; 4. art. 76 § 1 kpa poprzez nieprzyjęcie, jako mającego znaczenie, dowodu z dokumentu urzędowego, tj. notatki policji, na okoliczność ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zdarzenie; 5. art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 6. art. 80 w zw. z art. 81 kpa poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których strona nie miała możności wypowiedzenia się, a organ nie dążył do całościowego i obiektywnego wyjaśnienia spawy; 7. art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji; 8. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego decyzję RDOŚ znak: [...] uznano za rażąco naruszającą prawo. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GDOŚ znak: [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji GDOŚ znak: [...] a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie obu ww decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę Sąd ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako “ppsa"). Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że kontroli Sądu podlega decyzja GDOŚ z [...] października 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] nakładającej na K. z siedzibą w M. obowiązek pokrycia kosztów podjętych przez starostę działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem gruntu olejem opałowym w wyniku kolizji drogowej mającej miejsce [...] sierpnia 2007r. Decyzja, której nieważność stwierdził GDOŚ w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji, nakładała na podmiot [...] obowiązek zapłaty kosztów usunięcia skutków wypadku w kwocie 119 676,49 zł. Decyzja ta nie rozstrzygała o prawach skarżącego ani nie nakładała na niego żądnego obowiązku a zatem w ocenie Sądu nie miał on interesu prawnego w tej sprawie, a w konsekwencji nie ma on również interesu prawnego w kontrolowanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady - stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 2420/10). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja RDOŚ, której nieważność stwierdzono nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Niemniej wszystkie decyzje wydawane w sprawie były doręczane skarżącemu, i przez to w znaczeniu formalnym uzyskał on status strony postępowania (tzw. formalny status strony). Nie ma on jednak prawa do kwestionowania merytorycznych rozstrzygnięć organu, swoje prawa wywodzi bowiem jedynie z uzasadnienia decyzji a nie z samej jej treści. Okoliczność, że negując w decyzji zasadność odpowiedzialności finansowej podmiotu [...] organ w jej uzasadnieniu wskazał na odpowiedzialność skarżącego nie przesądza jeszcze o interesie prawnym skarżącego, kreuje natomiast po jego stronie interes faktyczny. Negując interes prawny skarżącego można też dodatkowo wskazać na treść art. 23 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym roszczenia względem podmiotu korzystającego ze środowiska o zwrot kosztów z tytułu przeprowadzonych przez organ ochrony środowiska działań naprawczych przedawniają się z upływem 5 lat od dnia zakończenia tych działań lub ustalenia sprawcy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Ewentualne roszczenia wobec skarżącego uległy już przedawnieniu, tym bardziej zatem skarżący nie ma interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie "odwoławcze" wywołane wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GDOŚ winno zostać umorzone. W uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, jednoznacznie wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Jak wskazano w ww uchwale NSA: w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akceptuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 OSNAPiUS 1995/10 poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, str. 88). Dalej, jak wskazał NSA, legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a więc wystarczające jest samo przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Rozpoznając zatem merytorycznie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - organ naruszył reguły postępowania określone w art. 138 kpa. Wobec uznania, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w kontrolowanej sprawie bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do zarzutów skargi kwestionujących jego odpowiedzialność za działania starosty podjęte w związku z omawianym wypadkiem. Warto tylko wskazać, że gdy chodzi o ustalenia faktyczne, w szczególności w zakresie ustalenia sprawcy kolizji z dnia [...] sierpnia 2007r. to organ nie naruszył przepisów postepowania. Stan faktyczny sprawy jest tu bezsporny, sporna pozostaje natomiast ewentualna odpowiedzialność finansowa podmiotów uczestniczących w ww kolizji oraz jej podstawy prawne. Uwzględniając, że skarżący posiada formalny status strony (gdyż doręczano mu decyzje wydawane w przedmiotowej sprawie) należało przyjąć, że jest on legitymowany do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Badając sprawę zarówno pod względem proceduralnym jak i materialno-prawnym, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innych względów. Jak wynika z uzasadnienia ww decyzji, podstawą materialno prawną uzasadniającą stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymienionego jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest art. 23 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014r, poz. 210). Przepisy tej ustawy, jak stanowi jej art. 2, stosuje się m.in. do szkody w środowisku spowodowanej przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Art. 23 ustawy, na który powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, odwołuje się do art. 16 ustawy. Stanowi mianowicie, że w przypadkach, o których mowa w art. 16, organ ochrony środowiska żąda od podmiotu korzystającego ze środowiska zwrotu poniesionych przez siebie kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Działania naprawcze - to wszelkie działania podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, w szczególności np. oczyszczanie gleby i wody czy przywracanie naturalnego ukształtowania terenu prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej i walorów krajobrazowych na danym terenie (por. art. 6 pkt. 3 ustawy). Obowiązek podjęcia działań naprawczych obciąża w pierwszej kolejności korzystającego ze środowiska – czyli sprawcę zagrożenia lub szkody, a w dalszej kolejności - organ ochrony środowiska. Co do zasady, jak stanowi art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. Sam organ ochrony środowiska podejmuje natomiast działania naprawcze, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego lub egzekucja okazała się bezskuteczna; 2) bądź gdy z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku jest konieczne natychmiastowe podjęcie tych działań. Stanowi o tym ekspressis verbis art. 16 ustawy, do którego odnosi się z klei przywoływany już wyżej art. 23 ustawy. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 7 ust. 1 ustawy) przy czym w 2007r. tj. w dacie kolizji skutkującej rozlaniem się oleju opałowego i podjęciem stosownych działań - organem właściwym w ww sprawach był wojewoda (por. art. 52 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r. , nr 199, poz.1227). W przedmiotowej sprawie wskazaną przez organ jako podstawa prawna uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2010r. jest art. 23 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że organ żąda od podmiotu korzystającego ze środowiska zwrotu poniesionych przez siebie kosztów przeprowadzenia działań naprawczych. A o obowiązku ich poniesienia, wysokości oraz sposobie uiszczenia organ orzeka w drodze decyzji. (art. 23 ust. 4 ustawy). Powołując się na powyższe organ pominął, że organ ochrony środowiska właściwy w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku nie podejmował działań naprawczych w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy działania starosty [...] były wynikiem niepodjęcia działań naprawczych przez sprawcę zdarzenia oraz przez zawiadomiony o zdarzeniu organ ochrony środowiska (stosownie do przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku). Po konsultacjach z WIOŚ (delegatura w C.), starosta (a nie wojewoda) zlecił usuniecie gleby skażonej olejem uznanym za odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03* zewnętrznej firmie a jako podstawę swoich działań przyjął obowiązujący w dacie zdarzenia art. 17 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513 zw. dalej ustawą o odpadach). Przepis tan stanowił, że jeżeli wymagają tego względy ochrony życia lub zdrowia ludzi lub względy ochrony środowiska, starosta właściwy ze względu na miejsce powstania odpadów z wypadków, w drodze decyzji wydanej z urzędu, może nałożyć na wytwórcę tych odpadów obowiązki dotyczące gospodarowania odpadami z wypadków. Za wytwórcę odpadów z wypadków ustawodawca uznał sprawcę wypadku. (art. 17 b ust. 1 ustawy o odpadach). Według przepisów ww ustawy o odpadach starosta miał obowiązek gospodarowania odpadami z wypadków m.in. wówczas gdy było konieczne natychmiastowe zagospodarowanie tych odpadów ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. (art. 17b ust. 4 ustawy o odpadach). Prawidłowość podjętych przez starostę w ww trybie działań potwierdził Dyrektor Departamentu Przeciwdziałania Poważnym Awariom w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] września 2007r. [...]. Sprawcą omawianej w przedmiotowej sprawie kolizji drogowej był podmiot litewski i jest to okoliczność niekwestionowana w sprawie zarówno przez strony jak i sam organ. W przypadku bezskuteczności egzekucji wobec sprawcy jak również w przypadku braku możliwości ustalenia sprawcy (co nie miało miejsca w tej sprawie) - koszty gospodarowania odpadami z wypadków są pokrywane ze środków finansowych wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na wniosek starosty (art. 17b ust. 5 ustawy o odpadach). Pismem z dnia [...] października 2007r. starosta wystąpił do wojewody o przejecie długu (str. 8 akt administracyjnych); z akt sprawy nie wynika jednak czy czynność ta została ostatecznie przeprowadzona. Natomiast po 3 latach tj. [...] grudnia 2010r. RDOŚ wydał kwestionowaną jako nieważną decyzję obciążającą kosztami sprawcę kolizji. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 23 ust. 4 ustawy a w jej uzasadnieniu wobec niebudzącej wątpliwości osoby sprawcy szkody - przywołano art. 22 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, jeżeli wykaże, że szkoda w środowisku została spowodowana przez inny wskazany podmiot oraz wystąpiła mimo zastosowania przez podmiot korzystający ze środowiska właściwych środków bezpieczeństwa. W tym miejscu trzeba podkreślić, że z uzasadnienia kwestionowanej w sprawie jako nieważna decyzji z 2010r. jednoznacznie wynika kto spowodował szkodę jak również i to, że kierujący pojazdem skarżącego "dochował wszelkich właściwych środków bezpieczeństwa wymaganych przy przewozie substancji niebezpiecznych oraz zatrzymał się na poboczu zgodnie z obowiązującymi przepisami ruchu drogowego". Przy orzekaniu w kontrolowanej sprawie wyżej opisany stan faktyczny i prawny GDOŚ pominął, choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie powołał się na podstawę prawną działań podjętych przez starostę. Uzasadnienie decyzji zawiera zatem treści wewnętrznie sprzeczne a w konsekwencji nie spełnia ustawowych wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 kpa. Z jednej strony organ wskazuje na brak odpowiedzialności sprawcy wypadku ze wskazaniem na odpowiedzialność skarżącego na zasadzie ryzyka w trybie art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie; z drugiej zaś strony jako podstawę prawną działań podjętych przez starostę [...] (a nie wojewodę) organ przywołuje przepisy ustawy o odpadach (a nie przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku). W sprawie nie wyjaśniono przy tym, na co słusznie zwracał uwagę skarżący, kwestii przejęcia spornego długu przez wojewodę. Dopiero ustalenie ww kwestii oraz jednoznaczne wyjaśnienie i uzasadnienie kwestii podstawy prawnej działań podjętych przez starostę będzie stanowiło podstawę do prawidłowej weryfikacji zasadności decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2010r. Trzeba przy tym podkreślić, że zadaniem organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji jest jej wadliwość w kontekście konkretnego i niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego oraz przywołanej w niej podstawy prawnej – w odniesieniu do przypisanej podmiotowi [...] odpowiedzialności finansowej a nie kreowanie odpowiedzialności innego podmiotu. Uwzględniając, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, (art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji. Ponownie orzekając w sprawie organ w pierwszej kolejności ustali prawidłowy krąg podmiotów będących stroną postępowania a następnie podstawy prawne rozstrzygnięcia dostosuje do zaistniałego stanu faktycznego i działań podejmowanych przez pojedyncze podmioty w ramach ustawowych kompetencji a następnie orzeczenie swoje uzasadni w sposób pozwalający na jego weryfikację. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).