IV SA/Wa 2890/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności przedsiębiorstwa oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz.267 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. P. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2014r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności przedsiębiorstwa "C." spółka z o.o. z siedzibą w O. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. uzupełnionym pismem z 25 sierpnia 2014r. Pan W. P. wystąpił do [...] WIOŚ z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania działalności "C." spółka z o.o. oddziałowującej negatywnie na środowisko i zagrażającej zdrowiu i życiu ludzi. W związku z powyższym [...] WIOŚ w dniach 11, 21, 29 sierpnia, 5, 19 września 2014r. przeprowadził kontrolę na terenie w/w przedsiębiorstwa w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oraz warunków określonych w decyzjach administracyjnych i trzykrotne oględziny terenu zakładu i magazynu z wykonaniem dokumentacji fotograficznej. Ustalił, że spółka posiada decyzję Starosty [...] z [...] maja 2014r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie, zbieranie, transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, którą zmieniono decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2014r. uwzgledniającą wymagania dla zezwolenia na zbieranie, transport i przetwarzanie odpadów. Kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów, nie stwierdzono wycieku substancji niebezpiecznych,, miejsc spalania odpadów, składowania odpadów poza magazynem, mieszania odpadów niebezpiecznych z innymi, prowadzenia działalności handlu, przetwarzania czy odzysku paliw, magazynowania substancji klejowych. Wykazano natomiast nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami – błędne prowadzenie ewidencji, eksploatacje instalacji z naruszeniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów przez przekroczenie ich ilości, brak uregulowania formalno – prawnego w zakresie wytwarzania odpadów o kodzie 16 03 06 wytworzonych w 2012r oraz kodzie 17 06 04 wytworzonych w 2013r., nieprzestrzeganie warunków decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2014r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, brak oceny stanu możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest i nie przedłożenie Marszałkowi Województwa [...] stosownej informacji w tym zakresie. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami [...] WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne z dnia [...] października 2014r. zobowiązujące do ich usunięcia, nadto przedsiębiorca został pouczony i ukarany mandatem. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że charakter i wymiar stwierdzonych nieprawidłowości nie jest podstawą do wstrzymania działalności w/w zakładu. Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. [...] WIOŚ działając na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania działalności przedsiębiorstwa "C." spółka z o.o. w O. Na powyższe rozstrzygniecie organu I instancji Pan W. P. (dalej skarżący) złożył zażalenie. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. W szczególności podniesiono, że zgodnie z art. 375 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska postępowanie w sprawie decyzji o wstrzymaniu działalności z uwagi na pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek. W myśl art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważono, że przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości mogących rodzic podejrzenie prowadzenia przez kontrolowany podmiot działalności powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia zdrowiu lub życiu ludzi. Odnosząc się do zarzutów z zażalenia wskazano, że by ocenić czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania organ I instancji winien dokonać wstępnych ustaleń w tym przedmiocie, co uczynił. Ustalając stan faktyczny oparł się w szczególności na ustaleniach kontroli, która jest podstawowym narzędziem organu do oceny przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez podmioty z niego korzystające, co wynika z zadań Inspekcji Ochrony Środowiska – art. 2 ustawy z 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska weryfikując kwestie podniesione w piśmie z 25 sierpnia 2014r. Wskazano, że spółka "C." nie wystąpiła o przeniesienie praw i obowiązków przysługujących spółdzielni "C.", bowiem wniosła o wydanie nowej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska w ramach prowadzonej działalności. Nie istnieje, w ocenie organu II instancji, realna zależność między postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania a decyzją o korzystaniu ze środowiska, stąd zarzut stronniczości nie jest zasadny. Organ II instancji podzielił ocenę WIOŚ odnośnie zakresu, sposobu przeprowadzenia postępowania wstępnego. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz.267 ze zm.) poprzez uznanie, że wydanie w oparciu o ten przepis rozstrzygnięcia formalnego w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe w sytuacji, gdy uzasadnienie postanowienia wskazuje, że organ dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a tym samym rozstrzygnął sprawę co do istoty w drodze postanowienia a nie decyzji administracyjnej, co czyni akt wadliwym i podlegającym uchyleniu; - art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 61a kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to wydano z naruszeniem art. 61a kpa; - art. 7, 75, 77, 78 i 80 kpa poprzez błędne i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie okoliczności z pism skarżącego; - art. 136 kpa w zw. z art. 76a § 1 kpa w zw. z art. 364 POŚ przez odstąpienie przeprowadzenia dowodu na okoliczność zbierania i składowania przez spółkę substancji klejowych, co wynika z notatki służbowej Policji której zażądania zaniechano; - art. 10 kpa, 81 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów, brak informowania skarżącego o zamiarze wydania decyzji i przyjęcie za udowodnione okoliczności, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się; - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez ograniczenie postępowania wyjaśniającego do powołania się na niepełne i wybiórcze ustalenia organu I instancji; - art. 15 kpa, art. 80 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 364 POŚ poprzez odstąpienie od dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, przyjęcie że kontrola WIOŚ była wnikliwa i nie budząca zastrzeżeń a jej ustalenia wiążące; - art. 7, 77, 80 w zw. z art. 364 POŚ przez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o stan prawny tj. powołanie się na okoliczność przekształcenia spółdzielni w spółkę, gdy nie powodowało to sukcesji uprawnień; - art. 7, 8 kpa w zw. z art. 24 § 3 kpa, 24§ 3 kpa w zw. z art. 145§ 1 pkt 3 kpa poprzez faktyczne odstąpienie od wyjaśnienia udziału w postępowaniu pracownika organu I instancji – Kierownika Delegatury w M.; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 126 kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania i oparcie uzasadnienia na uzasadnieniu organu I instancji; - art. 10§ 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 364 POŚ poprzez pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu spółki "C."; - art. 7, 77, 80 kpa w zw. z art. 364 POŚ poprzez błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego – tj. niepełne przeprowadzenie postępowania kontrolnego, bez pobrania próbek; - art. 35 § 3 kpa poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ II instancji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez spółkę z o. o. "C." z siedzibą w O. Zgodnie z art. 28 kpa strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny i aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999r. I SA 1189/98, LEX nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. Od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej kpa ( tj. od dnia 11 kwietnia 2011r.) w przypadkach, gdy strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie, w której wszczęcie możliwe jest wyłącznie z urzędu, organ administracji obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania, co też w sprawie niniejszej zdaniem Sądu właściwie uczynił. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił bowiem art. 61 a kpa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Ochrony Środowiska właściwie wywiódł, że zgodnie z art. 375 Poś postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 364 Poś wszczynane jest z urzędu. Zauważyć przy tym należy, że uregulowania art. 374 Pos mają charakter szczególny, wyraźnie ograniczający postanowienia art. 61§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz.267 ze zm.) z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, pozbawiając tego uprawnienia stronę. Skoro pisma wniesione przez skarżącego nie wszczynają postępowania dotyczącego zastosowania art. 364 Poś (może to zrobić wyłącznie organ z urzędu), zasadnym było wydanie zaskarżonego postanowienia. Jedynie na marginesie należy wskazać, że organ podjął czynności kontrolne na skutek pism skarżącego w spornej spółce, które jednak nie uzasadniały w jego ocenie wszczęcia z urzędu postępowania o którym mowa w art. 364 Poś. Również na marginesie zauważyć trzeba, że z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić jedynie organizacja społeczna i to wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym jej interes społeczny – art. 31 kpa. Skarżący niewątpliwie nie legitymuje się takim statusem. Odnosząc się do zarzutów ze skargi, nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszeń art. 15 i 80 kpa wskazać trzeba, że w myśl art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do ponownego przeprowadzenia wszystkich dowodów winien zaś ustalić, czy organ I instancji zgromadził całość materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. W przypadku braku zastrzeżeń, co do zebranego materiału dowodowego i jego oceny nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 kpa w ocenie Sądu może odnieść skutek wówczas, gdy skarżący wykazałby, iż uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnej czynności procesowej, co w sprawie niniejszej nie zostało wykazane przez skarżącego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu spółki "C." jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa zdaniem Sądu skutecznie może go podnieść jedynie w/w spółka, nie przysługuje on skarżącemu. Podnoszony w skardze zarzut odstąpienia od wyjaśnienia udziału w postępowaniu pracownika organu I instancji – Kierownika Delegatury w M. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący nie wykazał uzasadnionego związku skutkowo – przyczynowego pomiędzy czynnościami w jakich biorą udział osoby uznane w przypadku tego postępowania za spokrewnione. Pozostałe zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie rozstrzygnięcie procesowe. Zauważyć trzeba, że w przedmiotowej sprawie kluczowym jest fakt, że skarżący nie mógł skutecznie inicjować postępowania w przedmiotowej sprawie, które władny jest wszcząć organ jedynie z urzędu, dlatego też prawidłowe było wydane rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższych względów, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku. ----------------------- 6