IV SA/Wa 2900/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy obiektu mieszkalnego, wielorodzinnego, z dopuszczeniem usług na parterze, na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia, po zreferowaniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy, m.in.: – przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), wskazując m.in., że sformułowane w nim warunki zostały spełnione, w szczególności zachowano tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" (wobec treści pkt. 1 w ust. 1), prawidłowo zakreślając rodzaj i parametry urbanistyczne zabudowy; planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (wymaganie zakreślone w pkt 2 ust. 1) zaś teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej (wypełniona przesłanka z pkt 3 ust. 1 ustawy); przed wydaniem decyzji, organ I. instancji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia, określone w art. 53 ust. 4 ustawy, – odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, dotyczących dostępu do drogi publicznej przez działki objęte planowaną inwestycją, wskazał, że z ksiąg wieczystych nieruchomości, objętych warunkami zabudowy, nie wynika, aby działki inwestycyjne były obciążone ograniczonym prawem rzeczowym; jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, strona nie może wywodzić z faktu nieformalnego korzystania ze służebności przejazdu żadnych ograniczeń w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (wyrok o sygn. akt [...] – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); kwestia wykonywania nieformalnego korzystania, czy też ewentualnych praw rzeczowych, przysługujących do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pozostają poza zakresem właściwości organu rozpoznającego sprawę warunków zabudowy; brak było zatem podstaw do analizowania dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiadujących z nieruchomością oraz orzekania w tym zakresie, czego domagał się wnoszący odwołanie. W skardze Strona, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, sformułowała zarzuty naruszenia: - art. 7 K.p.a., poprzez na niewyjaśnieni stanu faktycznego w toku postępowania; nie ustalono, czy decyzja o warunkach zabudowy narusza prawa skarżącego, wobec pozbawienie go dostępu do drogi publicznej, - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589), zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń"; wskazane akty prawne zobowiązują organ do badania powyższej kwestii. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano: - Skarżący wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy pozbawi go dojazdu do drogi publicznej i faktycznie uniemożliwi korzystanie ze swojej nieruchomości; nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomością, której dotyczy orzeczenie, - organy obu instancji uznały kwestię tą za pozostającą poza ich zainteresowaniem z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz wobec faktu że nieruchomość, która ma być zabudowana, nie jest obciążona służebnością przejazdy wpisaną w księgę wieczystą; jednak każda decyzja administracyjna musi uwzględniać interes nie tylko zainteresowanego, ale także osób trzecich - uczestników postępowania; kwestie dostępu do drogi publicznej musza być zapewnione nie tylko wtedy, gdy są wpisane do księgi wieczystej, ale zawsze, kiedy to jest niezbędne faktycznie, - zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego; warunek zapewnienia dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której mają być ustalone warunki zabudowy, oraz działki sąsiedniej będą spełnione wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczanej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (obecnie opubl. - Dz.U. z 2016 r. poz. 1440); takie stanowisko wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjne (wyrok z 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06 – dostępny w CBSA); natomiast, powołane w uzasadnieniu decyzji, orzeczenie Sądu odnosi się do gruntów o zupełnie innym charakterze - leśnych i rolnych; w niniejszej sprawie nie może służyć za przykład prawidłowego orzekania, - obowiązek zachowania dobrego sąsiedztwa i respektowania praw osób trzecich znalazł swój wyraz w treści rozporządzenia w sprawie oznaczeń; w jego § 2 ust. 7 lit. a nakłada się, na organ wydający decyzję, obowiązku zapisywania ustaleń, dotyczących ochrony osób trzecich, poprzez określenie warunków ochrony, między innymi, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy (k. 39) Skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość jest zlokalizowana po stronie południowej od działki inwestycyjnej, mniej więcej na wysokości granicy pomiędzy terenem inwestycji a obszarem zabudowanym po jego wschodniej stronie. Droga wcześniej przebiegała faktycznie pomiędzy działką już zabudowaną a planowaną do zabudowy. Fragment jego działki jest przeznaczony w przyszłości pod budowę ulicy B. Z wyjaśnień organu wynika jednak, że nie będzie ona zrealizowana wcześniej niż po 2040 roku. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających wymaganie określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego skutkowała brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Jak trafnie wywiedzione w skardze, na etapie ustalania warunków zabudowy jedną z okoliczności wymagających rozważenia, w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jest ewentualne pozbawienie ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Potwierdza to expressis verbis treść § 2 pkt 7 lit. a tiret 1 rozporządzenie w sprawie nazewnictwa. Racjonalne gospodarowanie przestrzenią wymaga, aby na terenach nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego realizować nową zabudowę w sposób nie wykluczający możliwości racjonalnego wykorzystania także sąsiednich nieruchomości, nieprzylegających bezpośrednio do dróg publicznych. Przemawia za tym zarówno potrzeba kształtowania ładu przestrzennego, jako kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lecz także potrzeba uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni (w myśl art. 1 ust. 2 pkt 6 wskazanej ustawy), nie tylko tej - należącej do osoby, która pragnie w określony sposób zagospodarować swoją nieruchomość - lecz także osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich, wobec treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wymaga podkreślenia, że kwestia możliwości skomunikowania działek przyległych, wobec realizacji przedsięwzięcia w określonym kształcie, w kontekście wykraczającym poza samo prawo dysponowania zabudowaną nieruchomością w świetle posiadanego przez danego inwestora tytułu prawnego, nie będzie dalej badana, na etapie kolejnych postępowań, służących legalizacji procesu budowlanego – np. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wówczas to przedmiotem rozważania będzie mogło być wprawdzie to, czy dany inwestor dysponuje prawem do zabudowy całej nieruchomości, np. w kontekście ustanowionej już na niej służebności drogi koniecznej. Nie będzie jednak wówczas już analizowane, czy określona zabudowa wyklucza możliwość racjonalnego zagospodarowania w przyszłości działek przyległych, w kontekście ich skomunikowania z drogą publiczną. W takiej sytuacji nie można uznać za trafną wykładni stosownych regulacji, prezentowaną przez organ administracji, który wywodzi jakoby na danym etapie (uzyskiwanie warunków zabudowy) mogły mieć znaczenie jedynie już ustanowione służebności drogowe. Oznaczałoby to, że - w sytuacjach takich jak rozpatrywana, gdzie jest poza sporem brak prawnego ustalenia służebności a obiektywnie mogą okazać się niezbędne, dla możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości skarżącego - brak jest etapów procedury administracyjnej, gdzie słuszny interes właścicieli nieruchomości sąsiednich może być chroniony przed takim wykorzystaniem działki przyległej - poprzez jej zabudowę - że racjonalne korzystanie z ich terenów nie będzie w ogóle możliwe. Należy podkreślić, że nie chodzi tu o przyznanie samą decyzją o warunkach zabudowy prawa do korzystania z nieruchomości sąsiedniej lecz odnotowanie w niej wymagania takiego zagospodarowania działki inwestycyjnej - w związku z treścią art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 7 lit. a tiret 1 rozporządzenia w sprawie nazewnictwa - aby było możliwe w przyszłości potencjalnie ustanowienie służebności drogowej bądź wykorzystanie do skomunikowania planowanej drogi wewnętrznej, co jest rozumiane - w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14). Wobec wskazanych uwarunkowań, w sytuacji gdy w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest podnoszona kwestia naruszenia interesów osób trzecich wobec uniemożliwienia zapewnienia dostępu do drogi publicznej w następstwie zrealizowania danego przedsięwzięcia, rolą organu było rozważenie, czy: - faktycznie działki inwestycyjne stanowią jedyny optymalny sposób skomunikowania nieruchomości skarżącego, nieprzylegających do drogi publicznej w kontekście możliwość ich przyszłego wykorzystania – a, o ile jest tak w istocie - - planowany sposób wykorzystania działek, dla których mają być ustalone warunki zabudowy może stanowić przeszkodę, wobec ogólnie określonych decyzją warunków zabudowy, dla przyszłego skomunikowania działek przyległych. Gdy wnioskowana zabudowa, wobec swojego charakteru, faktycznie może potencjalnie stanowić przeszkodę dla niezbędnego dostępu do drogi z działki osoby trzeciej, organ obowiązany był wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, że - na etapie sporządzania projektu zagospodarowania działki (element projektu budowlanego, przy uzyskiwaniu pozwolenie na budowę) - będzie niezbędne zachowanie stosownych wymagań, celem zagwarantowania dostępu do drogi publicznej działek nieprzyległych - oddzielonych nieruchomością przewidzianą do zabudowy. Tego rodzaju postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, będą wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę, w myśl artykułu 55 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienne rozumienie regulacji, nakładających jednoznacznie obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, na przykład przyjęcie, że rolą organów administracji jest wyłącznie zamieszczenie generalnej adnotacji o potrzebie zabezpieczenia interesów osób trzecich wobec realizacji inwestycji, pozostaje w sprzeczności z istotą rozstrzygnięć administracyjnych, których charakterystyczną cechą jest kreowanie praw i obowiązków stron postępowania (art. 104 § 2 K.p.a.) nie zaś ich informowanie o treści generalnych obowiązków, wynikających ze stosownych regulacji. W realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie w toku postępowania podnoszono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia uniemożliwi dostęp do działek skarżącego, organ nie uczynił zadość powinności zbadaniu sprawy w wyżej wskazanym zakresie. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, gdy chodzi o brak właściwego wyjaśnienia sprawy, w jednym z istotnych aspektów (uchybienie art. 7, 77 §. 1 i 80 K.p.a.). Mogło to prowadzić do uchybienia przepisom prawa materialnego, co do stosownego określenia jednego z wymagań w decyzji o warunkach zabudowy, celem ochrony skarżącego przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Jest to przy tym – jak wskazano - wymagane, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z treścią § 2 pkt 7 lit. a tiret 1 rozporządzenia w sprawie nazewnictwa. W takiej sytuacji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonania błędnej wykładni stosownych regulacji, skutkowało także uchybieniem przepisom postępowania. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec jej nie wyjaśnienia w jednym z istotnych aspektów. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi, co do naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, gdy chodzi o zachowanie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Reguły w tym względzie określono w ust. 1 pkt 1, wskazanego artykułu. Zakres tej regulacji nie obejmuje kwestii ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji, sformułowany w skardze, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest w danym zakresie chybiony. Nie ma to jednak wpływu na zasadność skargi. Jeszcze raz należy podkreślić, że rolą organów administracji, orzekających w przedmiocie warunków zabudowy, nie jest bynajmniej ustanowienie na rzecz osoby trzeciej stosownego prawa rzeczowego, służącego umożliwienie korzystania z nieruchomości osoby trzeciej (inwestycyjnej), celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz konkretnych działek ewidencyjnych. Ma on jedynie zapewnić, poprzez zakreślenie w treści decyzji stosownych warunków realizacji przedsięwzięcia, aby – o ile zagospodarowywana nieruchomość jest niezbędna dla zapewnienia racjonalnego dostępu działki osoby trzeciej do drogi publicznej - w przyszłości było możliwe skomunikowanie terenu nieprzylegającego do drogi publicznej, za pośrednictwem nieruchomości inwestycyjnej. Sąd uwzględnił wniosek Strony skarżącej o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji. Jest to zasadne wobec reguły dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie nie rozważono w obu instancjach, jednej z istotnych w sprawie kwestii. Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazana wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.