IV SA/Wa 2901/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2016r. po rozpoznaniu odwołań J. P., W. M. i W. W. od decyzji Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2016r. o warunkach zabudowy, znak: [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz konstrukcji wsporczej pod dwa silosy na materiały sypkie wraz z lokalizacją tych silosów, na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] i [...] we wsi M. gmina W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r, poz. 199 z późn. zm.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 353) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz konstrukcji wsporczej pod dwa silosy na materiały sypkie wraz z lokalizacją tych silosów, na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] i [...] we wsi M. gmina W. Przedmiotowa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] marca 2016r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz konstrukcji wsporczej pod dwa silosy na materiały sypkie wraz z lokalizacją tych silosów, na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] i [...] we wsi M. gmina W. Od decyzji tej, odwołania złożyli J. P., W. M. i W. W. W złożonych odwołaniach strona skarżąca podniosła, że planowana inwestycja wpłynie na środowisko poprzez jego zanieczyszczenie. Działka skarżących (nr ew. [...]) znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, w okresie kilkudziesięciu lat, utraciła całkowicie swoją funkcjonalność w postaci możliwości korzystania z niej pod zabudowę mieszkaniową jak również pod względem wykorzystania jej do celów rekreacji. Skarżący nic mogą korzystać z wody, ponieważ woda w studni nie nadaje się do spożycia. Nadto występują uciążliwości w postaci hałasu i wibracji w sposób ciągły, jak również występuje zanieczyszczenie powietrza poprzez zapylenie i nieprzyjemny zapach. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium zważyło co następuje: Organ odwoławczy ma obowiązek zbadać, i to niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, czy organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu oceny poprawności przeprowadzonego postępowania, jak i decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r, poz. 353) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zaś jej uzyskanie jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję o środowiskowych, uwarunkowaniach, jak wynika z art. 72 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, zm. Dz. U. z 2013r., poz. 817), które w § 3 ust. 1 pkt 37 stanowi, iż instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych oraz w § 3 ust. 1 pkt 39 stanowi, że instalacje do przerobu kopalin inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26 zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem w tego rodzaju przypadkach przedsięwzięć przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor winien przedłożyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ wywiódł, że określenie przedmiotu postępowania należy do podmiotu występującego z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, a zatem to inwestor wyznacza zakres inwestycji, zaś organy administracji, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, nie mogą ingerować w jego treść. Tak więc decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określa możliwość jego realizacji na gruncie przepisów związanych z szeroko rozumiana ochroną środowiska i dotyczy, przedsięwzięcia, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest zamierzenie budowlane lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Niezależnie od określenia rodzaju przedsięwzięcia, inwestor jest również zobowiązany do wskazania terenu, na którym ma być realizowane dane przedsięwzięcie, a także obszaru potencjalnego oddziaływania, czego potwierdzeniem jest wyrażony w art. 74 ust. 1 pkt 3, 3a, 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, obowiązek dostarczenia do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poświadczonej przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, załącznika graficznego przedstawiającego zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, a także wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zatem z zestawienia powołanych powyżej przepisów wynika, że w zakresie przedmiotowym postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje nie tylko charakterystykę parametrów odnoszących się do funkcji, sposobu użytkowania i parametrów technicznych, przewidzianego do realizacji przedsięwzięcia, ale także terenu, na którym będzie ono usytuowane. Z zestawienia powołanych powyżej przepisów ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r, poz. 353) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015r.. poz. 199 z późn. zm.) wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i decyzja o warunkach zabudowy winny dotyczyć tej samej inwestycji, tożsamej co do funkcji, sposobu użytkowania i parametrów technicznych, przewidzianej do realizacji przedsięwzięcia, ale także terenu, na którym będzie ona usytuowana. Tymczasem w powyższej sprawie, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego o dwa silosy na materiały sypkie, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. Do wniosku, po pisemnym wezwaniu organu pierwszej instancji (pismo z dnia 29 maja 2015r.) inwestor załączył decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku produkcyjnego o dwa silosy na materiały sypkie, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. Zaskarżona decyzja Nr [...] została wydana dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz konstrukcji wsporczej pod dwa silosy na materiały sypkie wraz z lokalizacją tych silosów, na nieruchomości stanowiącej działkę m ew. [...] i [...] we wsi M. [...] gmina W. Tym samym przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydana decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia, co w ocenie składu orzekającego skutkuje wydaniem decyzji orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz konstrukcji wsporczej pod dwa silosy na materiały sypkie wraz z lokalizacją tych silosów, na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] i [...] we wsi M. gmina W. z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana dla przedmiotowego przedsięwzięcia, na mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r, poz. 353). Brak decyzji o środowiskowych dla inwestycji ujętej w zaskarżonej decyzji musi skutkować jej uchyleniem i orzeczeniem o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ wskazał, iż z uwagi na treść rozstrzygnięcia, dokonanego w niniejszej decyzji, skład orzekający nie mógł zająć merytorycznego stanowiska, co do argumentacji podnoszonej w odwołaniu. Rozpoznając przedmiotową sprawę w granicach określonych w art. 15 kpa i 127 § 1 kpa. organ odwoławczy uznał, iż zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art 72 ust. 2 i 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzucono: a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 59 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) przez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydana decyzja o warunkach zabudowy, nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia. b. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie : - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23.), przez nie rozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego oraz prawidłowego zastosowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia, a polegającego na przyjęciu wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że przedłożony przez Inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydana decyzja Nr [...] Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia oraz, że brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana dla przedmiotowego przedsięwzięcia, gdy w rzeczywistości zarówno wniosek Inwestora jak i decyzja o warunkach zabudowy dotyczą tego samego przedsięwzięcia, dla którego została wydana także decyzja po przeprowadzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z zebranym materiałem dowodowym. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. występując z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do wniosku dołączyła - zgodnie z obowiązującymi przepisami - wymagane załączniki a m.in. 2 egzemplarze aktualnej mapy zasadniczej oraz opracowanie zawierające charakterystykę inwestycji w formie opisowej i graficznej. Ponadto Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2015r Nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor w piśmie z dnia [...] grudnia 2014r zawierającym wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie budynku produkcyjnego o dwa silosy na materiały sypkie", wskazał, że zakład produkcyjny w M. zlokalizowany jest na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast lokalizację silosów planuje się na działkach [...] i [...]. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2015r o ustalenie warunków zabudowy, w pkt. I. 1. zatytułowanym adres inwestycji - położenie terenu, na wezwanie Organu Administracji I Instancji wskazano numery wszystkich działek wchodzących w skład nieruchomości, na której zlokalizowany jest Zakład Produkcyjny. Szczegółowe usytuowanie projektowanej inwestycji zostało wskazane w załączniku do tego wniosku zawierającym charakterystykę inwestycji w formie opisowej i graficznej. Tak więc z wniosku i dołączonych do niego załączników wynika jednoznacznie, że projektowane silosy mają być ustawione na działkach Nr ew. [...] i [...]. W decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] o warunkach zabudowy ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz konstrukcji wsporczej pod dwa silosy na materiały sypkie wraz z lokalizacją tych silosów, na nieruchomości stanowiącej działkę Nr ew. [...] i [...] we wsi M. gmina W. W tym stanie faktycznym sprawy, ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że przedłożony przez Inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydana decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia, są sprzeczne z przytoczonymi wyżej dokumentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie także przyjęło, że w niniejszej sprawie brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana dla przedmiotowego przedsięwzięcia na mocy art 72 ust. 1 pkt 3 i art. 73 ust 3 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło bowiem przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 2 cyt. wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił: "Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt. 1, 10,14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1". Wójt Gminy W. na wniosek [...] Spółka z o.o. z dnia [...] grudnia 2014r przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, i decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015r stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta jest ostateczna i nie mogła być pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wiąże ona bowiem uczestników niniejszego postępowania oraz organy rozpatrujące wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższych wywodów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych na wstępie skargi oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego a w szczególności z naruszeniem art. 7; art. 8; 77 § 1 i art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło bowiem wnikliwie całego materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustaliło stan faktyczny co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do przedwczesnej merytorycznej oceny o braku podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wobec braku decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy mimo, iż zauważył że w przedmiotowej sprawie złożony przez inwestora wniosek oraz wydana decyzji nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia nieprawidłowo ocenił, rozbieżność ta determinuje odmowę ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak decyzji środowiskowej. Ocena ta jest nieprawidłowa, bowiem inwestor dołączył do wniosku decyzję środowiskową. Stosownie do treści art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Organ oceniając więc czy ten konieczny wymóg do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został spełniony powinien ustalić czy dołączona do wniosku decyzja odpowiada przedmiotowi określonemu we wniosku. W tym celu należało porównać zakres złożonej decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i złożonego wniosku. Z treści żądania wniosku o ustalenie warunków zabudowy sformułowanego w dniu 11 czerwca 2015 r. (na co wskazuje zamieszczona parafka podpisu osoby dokonującej doprecyzowania wniosku) wynika, iż wniosek dotyczy terenu obejmującego kilkanaście działek. Decyzja środowiskowa dołączona do wniosku również dotyczy kilkunastu działek wskazanych we wniosku. Różnica w zakresie wskazanych we wniosku i decyzji środowiskowej działek dotyczy działki o nr ew. [...]. Wydaje się, że organ ustalił, że w materiale dowodowym brak jest właściwej decyzji środowiskowej na tej podstawie, że określone w decyzji organu I instancji przedsięwzięcie dotyczy jedynie terenu dwóch działek (o nr ew. [...] i [...]) spośród kilkunastu działek wskazanych w decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy jednak nie przedstawił jasnej argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Dlatego w ocenie sądu należy uznać, iż kwestia ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona i jako taka nie mogła stanowić podstawy merytorycznego negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. Skutkować to musi oceną naruszenia zarówno art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz nieprawidłowym zastosowaniem art. 59 ustawy o p.z.p w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej. Stosownie do treści art. art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika więc, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ jest więc związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie zawarte we wniosku określa przedmiot postępowania i determinuje warunki dla realizacji planowanej inwestycji zawierane w decyzji. Określenie terenu inwestycji ma wpływ zarówno na ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i tożsamości z przedsięwzięciem objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak też wyznaczenie obszaru do przeprowadzenia niezbędnej dla ustalenia stanu faktycznego analizy urbanistycznej. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Organ odwoławczy choć zauważył, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nie odpowiada żądaniu wniosku naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie zaś rozstrzygać sprawę merytorycznie, opierając się na niewyjaśnionej dostatecznie przesłance braku decyzji środowiskowej. Organ I instancji oceniał inny zakres sprawy wynikający z oceny niezgodnego z wnioskiem przedmiotu postępowania. A zatem w organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Dokonywał oceny wymogów dla nowej inwestycji w odniesieniu do jej lokalizacji na dwóch działkach, podczas gdy wniosek określał teren inwestycji jako kilkanaście działek, co miało chociażby istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej. Analiza ta nie została w istocie przeprowadzona, gdyż wydana decyzja nie zawiera załącznika graficznego do analizy, a część tekstowa nie odzwierciedla parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym i nie uzasadnia odstępstw od wyznaczenia parametrów dla planowanej zabudowy. Niesłusznie zarzuca skarżąca spółka, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został przez nią zmodyfikowany i tym samym organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że decyzja wydana przez organ I instancji nie odpowiada wnioskowi. Otóż myli się strona skarżąca twierdząc, że dokonała modyfikacji wniosku, skoro sama twierdzi, że doprecyzowania wniosku dokonywano w piśmie z dnia 23 grudnia 2014r. dotyczącym postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc w ramach innego postępowania. Niewątpliwie dopisek, w części tekstowej analizy urbanistycznej (w ocenie sądu niedopuszczalny) wskazuje, że urbanista opracowujący analizę sugerował wnioskodawcy zasadność modyfikacji wniosku i ograniczenie terenu inwestycji do dwóch działek (nr ew. [...] i [...]), które w rzeczywistości wymieniono w wydanej decyzji, jednak z materiału dowodowego nie wynika, by do tej modyfikacji doszło. Pozostała część materiału dowodowego, a w szczególności adnotacja z parafką z dnia 11 czerwca 2015r. na wniosku, jak też dołączona do wniosku decyzja środowiskowa i załącznik graficzny przedstawiający teren objęty wnioskiem i jednocześnie teren oddziaływania planowanej inwestycji, dowodzą że nie dokonano modyfikacji wniosku ograniczającej teren inwestycji do dwóch działek. Oznacza to, że wbrew twierdzeniu skarżącej w decyzji organu I instancji nie rozstrzygnięto wniosku inwestora. Co więcej określenie przedmiotu inwestycji wynikające z decyzji organu I instancji różni się od wskazanego we wniosku po modyfikacji w tym zakresie w dniu 11 czerwca 2015r., o czym świadczy przekreślenie pierwotnego żądania i wpisanie nowego "rozbudowa budynku produkcyjnego o 2 silosy na materiały sypkie" wraz z parafką, odpowiadającego z kolei określeniu przedmiotu inwestycji z decyzji środowiskowej. Wskazanie przez wnioskodawcę terenu inwestycji ma istotne znaczenie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego miejsca lokalizacji planowanej decyzji, a ustala że inwestycja ta może być na określonych warunkach zrealizowana na terenie objętym wnioskiem. Dokładna lokalizacja przedsięwzięcia będzie oceniana przez organ budowlany na późniejszym etapie inwestycyjnym, dlatego nie ma znaczenia że inwestor wskazuje, że w rzeczywistości będzie chciał realizować inwestycję na dwóch działkach, skoro nie sprecyzował tego we wniosku. Teren inwestycji niewątpliwie został identycznie określony we wniosku i w załączniku graficznym. Mimo tych istotnych naruszeń w zakresie zasad postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że stan faktyczny sprawy pozwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji ustali zakres żądania wniosku, uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie (w tym sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej braków, w tym załącznika graficznego, parametrów istniejącej zabudowy i ich średnich występujących w obszarze analizowanym. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a argumentację przemawiającą za dokonaną oceną zawrze w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.