IV SA/Wa 2910/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji H. O. i T. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i umarzającą postępowanie w całości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżący wnieśli do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] marca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołali się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – "utrzymało zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w całości". W uzasadnieniu decyzji podało, że teren planowanej inwestycji jest objęty aktem prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego należało "zaskarżoną decyzję uchylić w całości, a prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe". W skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 13 lutego 2019 r., skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 12, art. 37 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę z przyczyny, którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującym wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. W myśl art. 138 § 1 K.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Regulacja art. 138 K.p.a. określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Stanowi ona zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o rozstrzygnięciu innym niż wymienione w tym przepisie. Podstawę procesową wydania zaskarżonej decyzji stanowiła norma art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do brzmienia przywołanej normy prawnej, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zatem osnowa decyzji organu odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jest złożona i obejmuje dwa elementy: pierwszy - to rozstrzygnięcie o uchyleniu w całości lub w części zaskarżonej decyzji, a drugi - to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w odpowiednim zakresie albo o umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w odpowiednim zakresie. Z powyższego wynika, że organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy, nie może umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji bez wcześniejszego rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – rozstrzygnęło "utrzymać zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości". Takiej treści rozstrzygnięciem organ odwoławczy doprowadził do wydania dwóch wykluczających się, wzajemnie sprzecznych, rozstrzygnięć. Z jednej strony doprowadził do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2018r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co by oznaczało, że zamiarem organu odwoławczego było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaś z drugiej strony umorzył postępowanie w całości, co by z kolei oznaczało, że intencją organu odwoławczego było umorzenie postępowania toczącego się z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, przez rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób nieobjęty (niedopuszczalny) dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Prawidłowo brzmiącym rozstrzygnięciem organu opartym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zaistniałym w stanie sprawy i odpowiadającym motywom uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2018 r., winno być rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, czyli decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2018r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, czyli postępowania wszczętego wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W sytuacji, gdy dochodzi bowiem w trakcie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie ustalenia warunków zabudowy do objęcia terenu planowanej inwestycji (w sprawie działka o numerze ewidencyjnym [...]) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w środkowej części Miasta [...] między ul. [...], Lasem [...], granicą miasta, drogą krajową Nr [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] ogłoszona [...] maja 2018 r.), wówczas obowiązkiem organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie o warunki zabudowy, jest umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w całości. Ustalenia bowiem, w drodze decyzji, warunków zabudowy - stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.) – wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku braku planu miejscowego. Kolegium ponownie rozstrzygając w sprawie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że dotychczas podnoszona przez skarżących argumentacja, wobec uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoimi ustaleniami teren inwestycji, w żadnej mierze nie może doprowadzić do skutku oczekiwanego przez skarżących (ustalenia warunków zabudowy). W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.