IV SA/Wa 2916/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. G., M. L. i K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz I. G., M. L. i K. L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. (znak [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa – po rozpatrzeniu odwołań I. G., M. L., K. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017r. (znak [...]) – uchylił wskazaną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., (znak [...]) w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt 72 decyzji) i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r. w części dotyczącej odszkodowania (pkt 72 decyzji). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1974 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem między innymi nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1530 ha, stanowiącej własność A. W. (pkt 72 decyzji). Pismem z dnia 12 maja 2016 r. I. G., M. L., M. L.z oraz K. L. wystąpili do Wojewody [...]z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z [...] października 1974 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., w odniesieniu do działki nr [...]. I. G., M. L. oraz K. L., a także M. L. wnieśli odwołania od powyższego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy rozpoznając odwołania w pierwszej kolejności omówił specyfikę spraw prowadzonych w trybie nadzoru. Podkreślił, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny. Organ II instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., która orzekała zarówno o wywłaszczeniu, jak i odszkodowaniu. Tymczasem strony inicjujące tryb nadzwyczajny wniosły o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej jedynie przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, iż Wojewoda [...] niezgodnie z wnioskiem orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w całości. Wobec powyższego zdaniem organu należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] co do wywłaszczenia i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. W kwestii wadliwości decyzji w zakresie odszkodowania to organ odwoławczy stwierdził, że odszkodowanie przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy Wojewoda zobowiązany był ocenić zaskarżoną decyzję. Organ przeanalizował art. 17 ust. 1 ustawy i stwierdził, że wymogi tamże określone zostały spełnione. Zgodnie natomiast z art. 22 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę w dniu wskazanym w powyższym zawiadomieniu, tj. w dniu 16 października 1974 r. Wzięła w niej udział żona właściciela działki, natomiast nie był obecny biegły wyceniający nieruchomości przejęte na własność Państwa. Zdaniem organu nieobecność biegłego na rozprawie stanowiłaby naruszenie kwalifikowane art. 22 ustawy, o ile uchybienie to miałoby wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego, a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Dalej organ zwrócił uwagę, że organ wywłaszczeniowy zastosował prawidłową podstawę do ustalenia odszkodowania, bowiem wywłaszczeniu uległa działka nr [...] o pow. 1530 m2 z działki nr [...] o całkowitej pow. 5021 m2. Stawka dla przedmiotowej nieruchomości wynosiła 14,40 zł za 1 m2, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Sumę odszkodowania za wywłaszczony grunt ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez stawkę 14,40 zł za 1 m2, co dało kwotę 22 032 zł (1530 m2 x 14,40 zł = 22 032 zł). Odnosząc się do zarzutu skarżących przyjęcia nieprawidłowej stawki odszkodowania ze względu na błędnie dokonany uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. podział miasta na strefy, to organ stwierdził, że ocena legalności tejże uchwały nie może zostać przeprowadzona w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Ponadto, w dokumentach archiwalnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że uchwała ta utraciła ważność. Co do braku publikacji uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. to zgodnie z § 3 weszła ona w życie z dniem podjęcia. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1964 r. w sprawie ogłaszania uchwał rad narodowych i ich prezydiów oraz w sprawie wydawania dzienników urzędowych wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. z 1964 r., Nr 24, poz. 156), podstawowym środkiem przekazu informacji o prawie lokalnym był dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej. Jednakże uchwały podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym mogły być ogłaszane w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zdaniem organu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy. Organ w oparciu o brzmienie art. 23 ustawy ustalił, że decyzja Prezydenta zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy. W konsekwencji odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, w związku z tym nie ma postaw do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzono także, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. G., M. L. i K. L. Przy czym skarżący zaskarżają tę decyzję w części tj. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017r. Skarga zarzuca naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, polegające na ustaleniu odszkodowania za grunt o powierzchni 1530 m kw. z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy w zakresie odszkodowania, bez powołania biegłego w toku postępowania wywłaszczeniowego, w oparciu o operat powstały na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie w okolicznościach uniemożliwiających prawidłowe zakwalifikowanie wywłaszczonej działki do strefy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i skutkowało wydaniem decyzji odszkodowawczej w zaniżonej wysokości; - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania za nieruchomości gruntowe tj. działkę o nr [...] ustalona została w sposób zgodny z obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisami prawa, tj. art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 lit b oraz ust. 9 ustawy z 1958r., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - art. 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności sposobu ustalenia przez organ przyporządkowania wywłaszczonej działki do właściwej strefy oraz stawki, a w konsekwencji zweryfikowanie prawidłowości ustalenia odszkodowania; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 8 lit. b oraz ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1973r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu w związku z uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966r. w sprawie podziału m. [...] na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej w związku z art. 4 ust 2 i 3 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952r. poprzez wydanie decyzji odszkodowawczej na podstawie aktu prawnego bez delegacji ustawowej (w zakresie podziału na strefy) oraz subdelegowaniu przez Prezydenta Miasta [...] kwestii ustalenia wysokości stawek w strefach innemu organowi wbrew wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, - art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego zbadania w postępowaniu odwoławczym czy decyzja Prezydenta Miasta [...] nie posiada wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w części odszkodowawczej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu przy wydaniu kontrolowanej decyzji w zakresie zaskarżonym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Słusznie zatem organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania naruszyła w sposób kwalifikowany przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Takimi przepisami materialnymi była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości według brzmienia na datę wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., w części dotyczącej odszkodowania (pkt 72 decyzji). Wnioskodawcy podnosili dwa główne zarzuty skierowane przeciwko tej decyzji. Pierwszym z nich jest brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej. Stanowi o tym art. 22 ustawy z 1958r. Mianowicie odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Jako drugi zarzut podniesiono kwestię przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości niższej niż wynikało to z prawidłowego zakwalifikowania położenia nieruchomości. Skarżący mianowicie wywodzili, że w operacie znajdującym się w aktach przyjęto wycenę na poziomie 14,40 zł za 2 m. kw. Stawkę tę określono wadliwie – ich zdaniem – w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek za grunty podlegające wywłaszczeniu przyjmując odszkodowanie jak dla strefy peryferyjnej, zamiast 18,00 zł – jak dla strefy śródmiejskiej i pośredniej. Skarżący dalej wywodzili, że podział miasta na strefy zgodnie ze wspomnianym zarządzeniem określony był uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r., która dotyczyła podziału miasta na strefy dla celów określania wysokości kredytów udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym. Ponadto uchwała ta nie została opublikowana, co naruszało obowiązujący wówczas art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. Ponadto bezpodstawnie ustalono, że odszkodowanie winno zostać wyliczone w oparciu o stawkę dla strefy peryferyjnej. Niemożliwe było tymczasem określenie granicy między strefą śródmiejską, a peryferyjną w oparciu o zapisy uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z tego względu, że w mieście nie było wówczas ul. [...], a więc granica między tymi strefami była niezdefiniowana. Dokonując oceny naruszenia kontrolowanej decyzji w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania organ w odniesieniu do pierwszego zarzutu stwierdził, że została przeprowadzona rozprawa, jednakże nie brał w niej udziału rzeczoznawca dokonujący wyceny przejętej nieruchomości. Doszło zatem do naruszenia art. 22 ustawy, ale nie w stopniu kwalifikowanym. Art. 22 ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych". W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa (vide wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10, 11 lipca 2016r., sygn. I OSK 2380/14 pub.www.nsa.gov.pl). Mianowicie brak tej rozprawy w żaden sposób nie wpływał na wysokość przyznanego odszkodowania, gdyż w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r. nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli (vide wyroki NSA z dnia 30 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 1567/16, wyrok z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1274/11 oraz wyrok z dnia 1 czerwca 2016r., sygn. I OSK 2084/14:). Idąc w ślad za wyrokiem NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 374/13 należy stwierdzić, że: "Nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa". Zatem zarzut omawiany nie mógł skutkować nieważnością orzeczenia w zakresie odszkodowania. Jako natomiast niewyjaśnioną w wystarczającym zakresie Sąd uznał kwestię zaniżenia stawki za przejęty grunt, co było skutkiem błędnego zakwalifikowania położenia spornej działki w strefie peryferyjnej miasta, zamiast – jak uważają skarżący – w strefie centralnej i śródmiejskiej. Istota stanowiska skarżących w tym zakresie bowiem sprowadza się do wywodzenia, że po pierwsze wspomniana uchwała Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. jako nieopublikowana nie obowiązywała, a nawet jakby obowiązywała to była nieprecyzyjna poprzez posługiwanie się ulicą nieistniejącą wówczas w [...] i w konsekwencji nie została zdefiniowana granica pomiędzy strefą śródmiejską i peryferyjną. Tymczasem rozważania organu II instancji w zakresie powyższego zarzutu ograniczają się do omówienia trybu publikacji uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] oraz konkluzji, że uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego i badanie jej prawidłowości wykraczałoby poza ramy tego postępowania nadzorczego. Ponadto brak w aktach jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że uchwała ta utraciła ważność. W pełni akceptując stanowisko organu, że w niniejszym postępowaniu organ nie był władny badać legalności uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. Sąd jedynie stwierdza, że ta kwestia nie stanowiła o istocie zarzutu strony. Zdaniem Sądu skarżący od początku próbują wykazać, że wyznaczenie granic stref tą uchwałą ma skutek taki, że działka skarżących położona była w strefie śródmiejskiej, nie zaś peryferyjnej, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie błędnej stawki 14,40 zł, zamiast 18,00 zł. Błędne ustalenie stanu faktycznego przy kwalifikowaniu strefy położenia działki spowodowało błędny rezultat w postaci ustalenia odszkodowania w kwocie zaniżonej w stosunku do tej, którą ustaliłby organ przy przyjęciu właściwej lokalizacji działki w strefie śródmiejskiej. Innymi słowy skarżący dążą do zanegowania przyjętej w decyzji stawki odszkodowania, twierdząc, że powinna być wyższa. Skoro tak to organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa dokonując ustalenia odszkodowania w wysokości niższej niż wynikałaby z prawidłowo zastosowanego § 1 ust. 1 pkt a) zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973r. Zarządzenie powyższe zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy z 1958r. Przepis § 1 ust. 1 ustalał stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w zależności od położenia nieruchomości w określonej strefie miasta. Jeśli chodzi o strefę centralną i śródmiejską Prezydent wyznaczył stawkę 18 zł za m kw., jeśli zaś chodzi o strefę peryferyjną to 14,40 zł za m kw. Skarżący twierdzą, że określenie granic między strefami nie było możliwe, a operat szacunkowy w sposób arbitralny przyjął podział tych stref. Tymczasem organ nie odniósł się do tego zarzutu i tym samym nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy. Nie było bowiem jego rolą ocenianie legalności omawianej uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], lecz zbadanie czy z owej uchwały mógł wynikać inny rezultat jeśli idzie o wysokość stawki odszkodowania za 1 m kw. w odniesieniu do działki poprzednika prawnego skarżących. Skarżący bowiem podnosili błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez zakwalifikowanie położenia działki do strefy peryferyjnej. To błędne ustalenie było natomiast rezultatem wadliwej interpretacji zapisów uchwały ustalającej przebieg granicy między strefami śródmiejską i peryferyjną. Powyższe kwestie powinny zatem stać się przedmiotem rozważań organu nadzoru, nie zaś ważność owej uchwały i niekwestionowane twierdzenie, że organ nie prowadzi postępowania nadzorczego w stosunku do tej uchwały. Mając na uwadze realność sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), a także zasadę zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.), uzasadnienie rozstrzygnięcia winno wyjaśniać wszelkie istotne kwestie, które zadecydowały o wydaniu rozstrzygnięcia. Takimi kwestiami jest wywiedziona wyżej okoliczność faktyczna, z której skarżący próbują wywieść skutek prawny w postaci nieważności decyzji w zakresie wysokości odszkodowania. Rolą organu administracji publicznej jest rozpoznanie sprawy, której elementem jest stawiany zarzut. W ramach tego obowiązku mieści się obowiązek wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów. Wymóg ten wynika również z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), której istotnym elementem jest właśnie wyjaśnianie stronom dlaczego zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi tu o tak ważną w demokratycznym państwie prawnym legitymizację władzy publicznej przez przejrzystość jej działań (por. np. uzasadnienie wyroku TK z 21 lipca 2009 r., K 7/09, OTK-A 2009, Nr 7, poz. 113). Na zakończenie Sąd podkreśla, że nie jest władny formułować wiążących ocen prawnych co do podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jest bowiem nie sąd administracyjny lecz organ administracji publicznej. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, a nie bada zasadności argumentów zawartych czy to w odwołaniu czy we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. W przeciwnym razie Sąd w istocie zastąpiłby organ w wykonaniu jego ustawowych obowiązków, co byłoby nie do pogodzenia z kontrolną funkcją sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP) oraz z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Z tego względu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w celu wyczerpującego rozważenia zarzutów i wad stawianych przez skarżących decyzji ustalającej odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 265). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 680 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i wpis od skargi w kwocie 200 zł.