IV SA/Wa 2921/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego W.T. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania W. T. (dalej skarżący) działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] Posada przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlaną i urządzeniami budowlanymi, w tym na rzecz G. T. kwoty- [...] zł, na rzecz W. T. kwoty [...] zł, na rzecz J. T. [...] zł i na rzecz A. B. kwoty [...] zł, o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości i przyznaniu ww. kwoty na rzecz współwłaścicieli stosownie do udziałów tj: [...] zł na rzecz W. T., [...] zł na rzecz G. T. [...] zł na rzecz J. T., [...]zł na rzecz A. B. oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż przed uzyskaniem przez decyzję o realizacji inwestycji drogowej waloru ostateczności - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i w tym zakresie orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] P., przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlaną i urządzeniami budowlanymi, w tym na rzecz G. T. kwoty [...] zł, na rzecz W. T. kwoty [...] zł, na rzecz J. T. [...] zł i na rzecz A. B. kwoty [...] zł 2. o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości i przyznaniu ww. kwoty na rzecz współwłaścicieli stosownie do udziałów tj: [...] na rzecz W. T., [...] zł na rzecz G. T. [...] zł na rzecz J. T. i [...] zł na rzecz A. B. 3. o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Nieruchomość położona w obrębie [...] P. oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem na mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] P. , przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, w tym na rzecz G. T. kwoty [...] zł, na rzecz W. T. kwoty [...] zł, na rzecz J. T. [...] zł i na rzecz A. B. kwoty [...] zł, o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości i przyznaniu ww. kwoty na rzecz współwłaścicieli stosownie do udziałów tj.: [...] na rzecz W. T., [...] zł na rzecz G. T., [...] zł na rzecz J. T. i [...] zł na rzecz A. B. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż przed uzyskaniem przez decyzję o realizacji inwestycji drogowej waloru ostateczności Odwołanie od ww. decyzji złożył W. T. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G. T., podnosząc, że operat szacunkowy w oparciu, o który zostało ustalone odszkodowanie został sporządzony w sposób nierzetelny co dyskwalifikuje go jako wiarygodny dowód w postępowaniu. Skarżący wskazali na zaniżenie wartości 1 m2 przedmiotowego gruntu, bowiem w ich ocenie wartość 1m2 działki przeznaczonej pod zabudowę winna oscylować w na poziomie ok [...] zł, natomiast działki rolnej na poziomie ok [...] zł/m2. W ocenie odwołujących również składniki roślinne jak i budowlane zostały oszacowane w sposób krzywdzący dla właścicieli. Celem poparcia swojej argumentacji skarżący wskazali na oferty kupna zamieszczone na stronach internetowych i dokonali własnej kalkulacji wskazując, że wyceniane działki winny zostać oszacowane na ok [...] zł. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. odwołania, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego H. W. Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] była zagospodarowana i zabudowana, natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] były niezabudowane i niezagospodarowane. Ww działki zlokalizowane były w pobliżu jednej z głównych arterii komunikacyjnych miasta S., stanowiły obszar zadrzewiony i położone były w sąsiedztwie terenów rolniczych oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Biegła ustaliła również, że na działce [...] brak było części składowych podlegających wycenie, natomiast na działkach nr [...], nr [...] oraz [...] znajdowały się składniki budowlane i roślinne podlegające wycenie. Autorka operatu szacunkowego ustaliła ponadto, że na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniane działki nr [...] i nr [...] objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] stycznia 2003 r i położone były na terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny komunikacji. Działka nr [...] i cześć działki [...] zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] października 1999 r. stanowiła obszar projektowanej zabudowy rolniczej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. W pozostałej części działka nr [...] nie była objęta ww. dokumentem planistycznym natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiła tereny rolne. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazała, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z działką (grunt ze składnikami roślinnymi i budowlanymi ) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości stanowiących działki: [...], nr [...], nr [...], więc określiła ich wartość odtworzeniową, tj. oddzielnie określiła wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wyceny dokonała przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wartość nasadzeń roślinnych oszacowano na podstawie katalogu "Określenia wartości plantacji kultury wieloletnich - Ogrody działkowe i przydomowe" K. Z. wydanie z 2017 r, natomiast do obliczeń przyjęto dane z cenników sprzedaży drewna z nadleśnictwa L. Składniki budowlane zostały oszacowane w oparciu o dane z katalogu [...] [...] kw. 2017r. Biegła wskazała, że w stosunku do działek nr [...] i nr [...] zasada korzyści nie zachodzi zatem ww. działki zostaną oszacowane w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu oceny sprzedaży nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, natomiast w stosunku do części działki nr [...] o przeznaczeniu rolniczym uznała, że zasada korzyści znajduje zastosowanie i ww. działka również zostanie oszacowana w oparciu o zbiór nieruchomości nabywanych pod drogi. W stosunku do działek nr [...] i części działki [...] biegła wskazała, nieruchomości o przeznaczeniu od zabudowę uzyskują wyższe ceny niż nieruchomości o przeznaczeniu drogowym a zatem zasada korzyści nie znajduje zastosowana i wycena winna zostać dokonana stosownie do zapisu art. 134 ust. 3 ugn tj. w oparciu o transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej. Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu działki nr [...] i nr [...] rzeczoznawca majątkowy utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę na obszarze miasta S. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorce operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: położenie ogólne (40%), sąsiedztwo (30%) oraz sposób użytkowania (30%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłej w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 12 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Biegła ustaliła cenę min. wynoszącą [...] zł/m2 oraz cenę max. wynoszącą [...] zł/m2. Cena średnia została zatem określona na poziomie [...] zł/m2. Następnie biegła określiła sumy współczynników korygujących, która wyniosła [...]. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu stosownymi współczynnikami korygującymi określona została na poziomie [...] zł. Zatem wartość gruntu dla działki nr [...] oszacowano na kwotę [...] zł, dla działki nr [...] na kwotę [...] zł natomiast cześć drogowa działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł. Natomiast dokonując oszacowania gruntu działek nr [...] i części działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę., na obszarze miasta S. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorce operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: lokalizacja (30%), sąsiedztwo (20%) uzbrojenie terenu (20%), dojazd do nieruchomości (20%), kształt nieruchomości i inne utrudnienia (10%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłej w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 16 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Biegła ustaliła cenę min. wynoszącą [...] zł/m2 oraz cenę max. wynoszącą [...] zł/m2. Cena średnia została zatem określona na poziomie [...] zł/m2. Następnie biegła określiła sumy współczynników korygujących, która wyniosła [...]. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu stosownymi współczynnikami korygującymi określona została na poziomie [...] zł. Zatem wartość gruntu dla działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, natomiast cześć działki nr [...] przeznaczona pod zabudowę została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość składników roślinnych znajdujących się na ww. działce biegła wyceniła na łączna kwotę [...] zł, natomiast składniki budowlane zostały oszacowane na kwotę [...] zł, a łącznie wartość nieruchomości wyniosła [...] zł. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zostało doręczone współwłaścicielom w dniu [...] sierpnia 2017r., natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r dotychczasowi właściciele wyrazili wolę wydania ww. nieruchomości. Zatem została spełniona przesłanka uzasadniająca powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości szacowanej nieruchomości tj. [...] zł co też organ wojewódzki prawidłowo uwzględnił w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Minister stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy jest spójny, kompletny, nie zawiera błędów rachunkowych i stanowi wiarygodny dowód o wartości szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wycena nieruchomości została dokonana w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy poprzedził wycenę szczegółową analizą rynku, w tym wnikliwie dokonał ustaleń w zakresie cen występujących na tym rynku. Powyższe umożliwiło wyselekcjonowanie nieruchomości podobnych, które stały się podstawą do porównań z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Zdaniem organu autorka operatu szacunkowego zastosowała dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzowała nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice w cechach wpływających na wartość biegła odpowiednio skorygowała. Tak poczyniona analiza jak i wynik końcowy nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego w kwestii wartości wycenianej nieruchomości. Również brak jest podstaw do kwestionowania poprawności wyceny składników budowlanych i roślinnych. Biegła bowiem dokonała stosownych wyliczeń w oparciu o aktualne dane wyjaśniając jednocześnie zastosowaną metodologię. W ocenie organu opinia biegłego spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu, a także jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ugn. Całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i tym samym nie zawiera niespójności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego. Opracowanie wskazuje informacje niezbędne do dokonywania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. W świetle powyższego sporządzone opracowanie może stanowić wiarygodny dowód dla wyceny ww. nieruchomości. Uzasadniając reformatoryjną treść decyzji, organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2018 r., na mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca2017r. i w świetle powyższego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w całości i orzec o ustaleniu odszkodowania Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. T., kwestionowanej decyzji zarzucając: 1) naruszenie art.7, art.77 §1, art.80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pomimo przedstawienia przez stronę argumentów i dowodów, 2) naruszenie art. 107§3 kpa i art. 11 kpa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i dowodów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa),  3) naruszenie art.9 kpa wobec niepoinformowania przez organy strony o ich uprawnieniach związanych z możliwością zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art.157 ugn) 4) naruszenie art.138§1 pkt 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które pozostaje w sprzeczności i nie korespondują z tym przepisem, który został powołany jako podstawa prawna decyzji. 5) naruszenie art.134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 121) poprzez ustalenie odszkodowania, które nie odzwierciedla wartości rynkowej przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola ww. decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, którą organ orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] P., przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlaną i urządzeniami budowlanymi, w tym na rzecz G. T. kwoty [...] zł, na rzecz W. T. kwoty [...] zł, na rzecz J. T. [...] zł i na rzecz A. B. kwoty [...] zł 2. o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości i przyznaniu ww. kwoty na rzecz współwłaścicieli stosownie do udziałów tj: [...] na rzecz W. T., [...] zł na rzecz G. T. [...] zł na rzecz J. T. i [...] zł na rzecz A. B. 3. o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) dalej zwanej specustawą drogową oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121 ze zm.) dalej: ugn wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę. W myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy. Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust.4 specustawy drogowej zgodnie z zapisem art. 12 ust.4f ww. ustawy przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy. Wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowił operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego H. W. Opinia ta jak każdy dowód stosownie do art. 77 § 1 Kpa podlega ocenie organu administracji. W szczególności stosownie do treści art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny, spójny i zupełny. Organ oraz sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny zostać uzupełnione, aby dokument ten miał pełną wartość dowodową. Negatywna ocena wartości dowodowej operatu przez organ bądź sąd administracyjny jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy też w przypadku pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sporządzony przez biegłą operat szacunkowy zawiera szereg braków, niezauważonych przez organy - mimo wskazywania ich przez skarżącego - w postępowaniu administracyjnym. Sąd podzielił tym samym zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza wskazane w przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji faktów i dowodów wskazujących na występujące w badanym rejonie ceny rynkowe nieruchomości tego samego rodzaju inne niż przyjęta nieruchomości wybranych przez biegłą w operacie szacunkowym. Organ nie odniósł się do przedstawionego przez skarżącego w odwołaniu protokołu uzgodnień sporządzonego w dniu [...] listopada 2011r. pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a współwłaścicielami gruntów G. T., W. T. J. T. i A. T. obecnie B. Protokół ten został spisany w związku z przeprowadzonym scaleniem i podziałem nieruchomości. Organ pominął również podnoszoną w toku postępowania okoliczność, że - w oparciu o uchwały Rady Miasta S. w przedmiocie scalenia gruntów - na własność Gminy Miasta S. przeszły z mocy prawa część działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, a ze sporządzonej na potrzeby w/w wyceny rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 2010r., że cena 1 m2 wynosi [...] zł. Organ nie odniósł się w żaden sposób do istotnej w kontrolowanej sprawie kwestii, że według wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez Burmistrza Miasta S. wartość w/w terenów budowlanych wynosiła w 2010r [...] zł za m2 (§3 ust. 1 w/w protokołu uzgodnień), zaś wartość gruntów rolnych została ustalona na kwotę [...] zł za m2 (§6 ust. 4 protokołu uzgodnień). Organ nie zweryfikował również twierdzenia skarżącego, że od momentu wyceny rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 2010r. ceny nieruchomości zarówno budowlanych jak i rolnych wzrosły. Co więcej, organ nie odniósł się do materiału dowodowego – przedstawionych przez skarżącego aktualnych ofert kupna - sprzedaży takich nieruchomości na terenie miasta S., których wartość była bliższa wartości gruntów określonych w protokole z dnia [...] listopada 2011r., niż wartości gruntów przyjętymi przez biegłą w operacie szacunkowym, na który powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zbyt daleko posunięta i nieuprawniona była konkluzja organu, że zarzuty wskazujące na zbyt niską wycenę gruntów budowlanych i rolnych, oparte były jedynie na subiektywnym odczuciu strony, a nie na obiektywnych faktach popartych konkretnymi dowodami. Przed wyciągnięciem takiego wniosku organ winien poddać ocenie przedstawiony przez skarżącego materiał dowodowy, wyjaśnić ewidentne rozbieżności powstałe na tym tle, a następnie ustosunkować się do badanych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skarżący w toku postępowania nie przedstawił stosownej dokumentacji świadczącej o istnieniu wyższych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych na analizowanym rynku. Zgodnie z art. 7 kpa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej, który jest zobowiązany w myśl art. 77§1 kpa do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli zatem w sprawie występują wątpliwości, istnieją różne sprzeczne dowody, to rolą tego organu jest pogłębienie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia tych wątpliwości i sprzeczności. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, jako naruszenie w/w zasad postępowania administracyjnego należało uznać przerzucanie na skarżącego ciężaru postępowania dowodowego przez przedstawienie kontroperatu. Podobnie należało ocenić argument organu, dotyczący nieskorzystania przez skarżącego z możliwości jaką daje art. 157 ugn tj. oceny operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych, o której to zresztą organ – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 kpa – skarżącego nie poinformował. W odwołaniu od decyzji skarżący nie tylko kwestionował dokonaną w operacie szacunkowym wycenę gruntów, ale również wycenę ich części składowych. Do protokołu wydania/przejęcia obiektu nr [...], skarżący dołączył listę trwale nasadzonych roślin - [...] sztuk [...] letnich drzew orzecha włoskiego, wskazując również aktualną ofertę kupna-sprzedaży takich drzew. Organ w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności, że skarżący według przedstawionych cen rynkowych uzyskałby za sprzedaż drzew kwotę około [...] zł (po [...]zł za drzewo), a według autorki operatu wartość drzew wyniosła [...] zł. Tak duża rozbieżność powinna skłonić organ do jej wyjaśnienia, chociażby przez zwrócenie się do biegłej. Zaniechanie tych czynności było w ocenie Sądu istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dowodowego i miało wpływ na wynik sprawy. Podobnie, organ powinien się ustosunkować do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutu popełnienia błędów rachunkowych przez sporządzająca operat szacunkowy biegłą. Skarżący na omawianą w tym miejscu okoliczność przedstawił konkretne dowody, polegające na stosownych wyliczeniach. Organ nie odniósł się do nich w żaden sposób, nie ocenił sam ani nie zarządał wyjaśnień od biegłej. Doprowadziło to do powstania wątpliwości, czy zarzucane przez skarżącego błędy rachunkowe faktycznie zostały popełnione w operacie szacunkowym. Bez jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości nie można było – jak to uczynił organ – przyjąć, że operat jest wiarygodnym dowodem w sprawie. Wobec powyższego, bez wyjaśnienia skąd wzięła się tak duża rozbieżność między przedstawionym przez skarżącego materiałem a wartością odszkodowania za części składowe gruntu wynikającą z operatu, organ nie miał podstaw do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wycena składników roślinnych i budowlanych została dokonana prawidłowo. Ma rację skarżący zarzucając, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art.107§3 kpa, naruszona jest też wyrażona w art.8 kpa zasada pogłębienia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz wynikający z art. 11 kpa obowiązek organu przekonywania strony o słuszności rozstrzygnięcia. Reasumując, jako zasadny należy ocenić zarzut skargi, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.