IV SA/Wa 2927/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., o odmowie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla E. Sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką". W świetle wniosku, przewidywana masa odpadów poddawanych przetworzeniu i powstających w wyniku przetworzenia w ciągu roku miała wynosić: 19 08 05 (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) - 13600 Mg, 19 08 01 (skratki) - 3000 Mg oraz 19 08 02 (zawartość piaskowników) - 3000 Mg. Sumaryczna masa przetworzonych odpadów miała nie przekraczać 75 ton na dobę czyli 13600 ton na rok. W wyniku przetworzenia komunalnych osadów ściekowych miał powstać środek poprawiający właściwości gleby, wprowadzany do obrotu na podstawie załączonego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a pozostałych odpadów - środek poprawiający właściwości gleby lub kompost nieodpowiadający wymaganiom. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ administracji przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne, które uwzględnił, orzekając w sprawie: - zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia; wydaje się je na wniosek posiadacza odpadów, (art. 42 ust. 2); w myśl art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: - mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, - jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, - jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego; przepis ten wskazuje, że organ - po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jeżeli poweźmie jakiekolwiek wątpliwości, czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów jest całkowicie bezpieczny dla otoczenia - obowiązany jest odmówić zezwolenia na przetwarzanie odpadów; wystarczy, aby zagrożenie to było prawdopodobne ("mógłby powodować") – tak: W. Radecki, komentarz do ustawy o odpadach, LEX.), - jak wynika z art. 16 ustawy o odpadach, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: - powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; - powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; - wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym, - ustawodawca przewidział hierarchię sposobów postępowania z odpadami (art. 17 ustawy o odpadach): - zapobieganie powstawaniu odpadów, - przygotowywanie do ponownego użycia, - recykling, - inne procesy odzysku, - unieszkodliwianie, - istotna jest również tzw. zasada bliskości, o której mowa w art. 20 ustawy o odpadach; zgodnie z tym przepisem odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania (ust. 1); Spółka, pomimo wezwania przez organ (z 13 stycznia 2016 r.), nie wskazał źródła pochodzenia odpadów, których przetwarzanie przewiduje; jak wynika z ust. 3 powołanego artykułu zakazane jest stosowanie komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, chyba że odległość od miejsca wytwarzania odpadów do miejsca stosowania położonego na obszarze innego województwa jest mniejsza niż odległość do miejsca stosowania położonego na obszarze tego samego województwa (ust. 5), - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnioskodawca nie posiada wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (inaczej, niż twierdzi Spółka) na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego, wspomagającego uprawę roślin, którego zakres przedmiotowy będzie odpowiadał zakresowi wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów; wskazano w jakich przypadkach pozwolenie tego rodzaju jest cofane, w myśl art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 625 ze zm.); ponieważ wydanie tego pozwolenia jest poprzedzone uzyskaniem opinii, dotyczących jakości i bezpieczeństwa produktu, stanowi ono dowód, że procedura wytwarzania nawozów czy środków wspomagających uprawę roślin odpowiada wymogom ochrony zdrowia i życia ludzi, zwierząt i środowiska; tym samym uzasadnia wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, z których te nawozy czy środki wspomagające są wytwarzanie, - zarzuty odwołania, dotyczące naruszeń K.p.a. (w zakresie postępowania dowodowego) nie są uzasadnione; organ I. instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, pozyskał dowody (w tym opinię Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Spółka, sformułowała zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie - art. 17 oraz art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach, - postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - ocenienie, jedynie na podstawie części materiału dowodowego, czy wszystkie okoliczności zostały udowodnione, - niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.: - nie można zgodzić się z tym, jakoby Spółka nie zastosowała się do, określonej w art. 17 ustawy o odpadach, hierarchii postępowania z odpadami; jako pierwszy sposób postępowania według niej wskazano zapobieganie powstawaniu odpadów; jednak sposób ten - w stosunku do Spółki - nie może mieć zastosowania; nie jest ona bowiem wytwórcą odpadów; podobnie - ze względu na specyfikę odpadów - nie jest możliwe ich ponowne użycie (sposób drugi); zgodnie bowiem z art. 3 pkt 18 ustawy o odpadach, przez ponowne użycie należy rozumieć działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone; jako trzeci sposób postępowania - według hierarchii - wskazano recykling i taki właśnie sposób postępowania (recykling organiczny, według art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach) planuje Spółka, - nie można też się zgodzić, jakoby Spółka miała obowiązek podać źródło pochodzenia odpadów (komunalnych osadów ściekowych) wobec zakazu z art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach (zakazuje się stosowania komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone); dokonując wykładni tego przepisu organ nie zwrócił uwagi, że ustawa o odpadach zawiera legalną definicję pojęcia "stosowanie komunalnych osadów ściekowych"; zgodnie z nią, przez stosowanie komunalnych osadów ściekowych rozumie się rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby (art. 3 pkt 28 ustawy o odpadach); zasada bliskości, określona w art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach, znajduje więc zastosowanie wyłącznie w przypadku stosowania komunalnych osadów ściekowych, ale nie w przypadku poddawania ich recyklingowi, a już z pewnością nie, co do powstałego na skutek recyklingu produktu, który - przy zastosowaniu technologii bezodpadowej - utracił całkowicie status odpadu, jakim jest komunalny osad ściekowy, - nie zaistniała którakolwiek z przesłanek, obligujących organ administracji do wydania decyzji negatywnej (z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach); przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby, co miałoby być dowodem, że procedura wytwarzania nawozów czy środków wspomagających uprawę roślin odpowiada wymogom ochrony zdrowia i życia ludzi, zwierząt i środowiska, a tym samym - uzasadnia wydanie wnioskowanego zezwolenia; w publikacji autorstwa Janusza Jerzego pt. "Wytwarzanie produktów z odpadów" (komentarz praktyczny do art. 14 ustawy o odpadach, opubl. LEX) wskazano "(...) Organ ochrony środowiska wydający zezwolenie nie ma jednak podstaw do żądania, także w czasie trwającej procedury wydawania zezwolenia, np. w trybie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, aby przedsiębiorca przedstawił dokumenty potwierdzające, że materiał uzyskany po procesie odzysku spełniać będzie parametry jakościowe przewidziane dla deklarowanego wyrobu, potwierdzone badaniami lub certyfikatem. Dołączania tego rodzaju dokumentów nie przewiduje u. o. Wystarczającą informacją jest opis metod oraz technologii, jaka ma być stosowana w danym procesie odzysku, i do tych informacji w uzasadnieniu decyzji organ powinien się ograniczyć. To, czy faktycznie wnioskodawca w wyniku przeprowadzonego procesu otrzyma produkt, nie jest do przewidzenia w momencie wydawania decyzji. (...)"; pomimo braku takiego wymogu Spółka przedłożyła szereg opinii, wydanych przez wyspecjalizowane podmioty (dołączone też do wniosku o wydanie pozwolenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby); potwierdzają one, że planowany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; pomimo tego organ uznał, że jedynie pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby może stanowić dowód na brak przedmiotowego zagrożenia, - organ zupełnie pominął natomiast, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, własną ocenę przedłożonych opinii; stanowi to rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.; w ich świetle miał on obowiązek podjąć wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; lektura uzasadnienia decyzji daje wrażenie, że jedynym materiałem dowodowym, na którym oparł się organ II instancji, było uzasadnienie orzeczenia, od którego wniesiono odwołanie; tylko do tego odniósł się organ II instancji; czy wszystkie okoliczności zostały udowodnione ocenił więc na podstawie części materiału dowodowego; nie wskazał też w uzasadnieniu decyzji wszystkich faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy (k. 43), ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik – radca prawny, podnosił, że pojęcie źródeł pochodzenia odpadów powinno być rozumiane nie jako wskazanie konkretnego ich wytwórcy lecz jako źródło pochodzenia, umożliwiające stosowną klasyfikacje według normatywnie ustalonych kodów. Pozwolenie na przetwarzanie odpadów nie jest przypisane do ich wytwórcy, lecz podmiotu prowadzącego działalności z określonego rodzaju odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja skargi jest bowiem zasadna, z zastrzeżeniem sformułowanym w końcowej części niniejszego uzasadnienia. Wobec uprzedniego szczegółowego jej referowania, ponowne przytaczanie argumentacji Spółki byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją generalnie za własną. W takiej sytuacji dość wskazać, że zasadnie zarzucono brak wykazania w istocie przez organ odwoławczy, na gruncie ocenianego przezeń materiału dowodowego, aby zachodziły przeszkody dla wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu skarżonego aktu trafnie przywołane wprawdzie treść regulacji normatywnych, zakreślających możliwość uzyskania zezwolenia, nie sformułowano jednak spójnej argumentacji, przemawiającej za odmową jego udzielenia, część zaś dokonanych ocen jest chybiona. Jak trafnie wskazano w skardze, w rozpoznawanej sprawie nie można odwołać się do, wyrażonej w art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach, zasady bliskości bowiem dotyczy ona wyłącznie przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w sposób zakreślony w art. 3 ust. 1 pkt 28 ustawy. Z kolei, Spółka nie zamierzała bezpośrednio wykorzystywać osadów ściekowych do nawożenia, lecz poddać je jednemu z procesów odzysku, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach (jak wywodzi skarżąca, chodzi o recykling organiczny). Według deklaracji Spółki, po poddaniu stosownym procesom przetwarzania odpady będą stanowić nowy produkt, przydatny jako podnoszący produkcyjność gleb. Trafnie wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że dla uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów istotne może mieć znaczenie okoliczność, czy otrzymany końcowo produkt będzie miał cechy użyteczności dla celu, zakładanego przez Spółkę - tu, będzie mógł być bezpiecznie wykorzystany dla celów nawożenia. W innym przypadku brak byłoby podstaw do uznania, że dochodzi do bezpiecznego dla środowiska przetworzenie odpadów (poddania odzyskowi, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 14) - wykorzystanie produktu, powstałego w następstwie przetworzenie odpadów, nie może zagrażać środowisku. W takim przypadku wytwarzany produktów nie mógłby być, w świetle przepisów o nawozach i nawożeniu, wykorzystywany a więc nadal stanowiłby odpad, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Powyższe konstatacje nie mogą prowadzić jednak do wniosku, jakoby organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie był uprawnionym do żądania przedłożenia dokumentów potwierdzających, że powstały produkt spełnia określone wymagania na przykład, zezwolenia czy opinii wymaganych na gruncie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Skoro obowiązku tego rodzaju nie przewidział prawodawca expressis verbis w ustawie o odpadach bądź regulacji szczególnej, żądania takie nie miałoby podstaw. Skutkowałoby to faktycznie potrzebą odzyskiwanie dokumentów, w ramach odrębnej procedury reglamentacji, niewymaganych jeszcze na danym etapie z mocy samego prawa. Są one bowiem potrzebne dopiero na etapie wprowadzenie danego produktu do obrotu. Nie oznacza to wprawdzie, jakoby organ administracji, właściwy do wydania zezwolenia w zakresie przetwarzania odpadów, nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może także obejmować aspekt legalizacji przewidywanego do wprowadzania produktów (np. w ramach uprawnień, wynikających z art. 50 K.p.a.). W tym kontekście organ może się zwracać do wnioskodawcy o stosowne wyjaśnienia czy okazania konkretnych dokumentów, o ile zostały już sporządzone i przedłożone w ramach innego postępowania, a mogą mieć znaczenie dla oceny, czy dany produkt będzie mógł być w istocie wykorzystany bezpiecznie dla środowiska. Nie bez znaczenia mogą być także informacje o uprzednim wydaniu, w stosunku do konkretnego wnioskodawcy, rozstrzygnięć negatywnych w ramach procedury legalizacji wprowadzenia planowanego produktu do obrotu (brak formalizmu dowodowego – art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a.). O ile jednak stosowne dokumenty nie zostałyby jeszcze opracowane i przedłożone w innych postępowaniach, bądź nie wydano stosownych rozstrzygnięć, nie może to stanowić przesłanki negatywnej dla wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadu. Chybione są więc wprawdzie wywody skargi, jakoby organ nie był w ogóle uprawniony do odnoszenia się do kwestii związanych z legalizacją możliwość późniejszego wykorzystania danego produktu, gdy podlega to odrębnej reglamentacji (przywołany w danym zakresie pogląd doktryny). Jednakże faktycznie przesłanką negatywną nie może być niewydanie pozwolenie czy innej decyzji, które nie są jeszcze - na danym etapie - wymagane. W tym kontekście trzeba także odnotować, że zaskarżona decyzja, poza lakonicznym stwierdzeniem o braku pozwolenia, wymaganego w myśl ustawy o nawozach i nawożeniu, nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń, co do uwarunkowań formalnych jak i faktyczny w danym zakresie – np. czy ujawniono dokumenty, wskazujące na zagrożenie, jakie może rodzić wprowadzenie danego produktu dla środowiska. W kontekście obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w II. instancji (art. 15 K.p.a.) uchybiono więc obowiązkowi właściwego ustalenia stanu faktycznego a następnie uzasadnienia rozstrzygnięcia (tak: wymaganie z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Wobec braku stanowiska organu odwoławczego, przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, orzeczenie nie poddaje się w danym zakresie kontroli przez Sąd. Reasumując wypada wskazać, że przedwczesne byłabym ocena, czy odmawiając zezwolenia na przetwarzanie odpadów uchybiono regułom materialnoprawnym, zakreślającym warunki wydania zgody, w kontekście przywołanej przez organ administracji regulacji art. 26 i 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Nie sposób z kolei ustalić z treści uzasadnienia, w czym organ odwoławczy upatrywał naruszenia przytoczonej zasady, określającej hierarchie postępowania z odpadami (art. 17 ustawy). Wskazać wypada natomiast, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powołana przez organ zasada bliskości (patrz wyżej). Trafnie też wywiedziono na rozprawie, że prawodawca nie nałożył obowiązku określenia we wniosku źródła powstawanie odpadów, utożsamianego z koniecznością zamieszczenia tam listy konkretnych podmiotów, które - jako wytwórcy odpadów (czy uprawnieni do obrotu) - będą je dostarczać Spółce do przetworzenia. Używane w ustawie o odpadach pojęcie źródła odpadów należy rozumieć, jako opisany w sposób abstrakcyjny sposób powstawania odpadów. Generalnie może mieć to znacznie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie. Przesądzać może np. o charakterystyce odpadu, w tym umożliwi weryfikację przez organ prawidłowości klasyfikacji według kodów a więc także właściwą identyfikację potencjalnych zagrożeń, jakie się mogą wiązać z ich gromadzeniem w celu przetwarzania a następnie poddawania zakładanym procesom. Organ wydający zezwolenie musi bowiem, gdy jest to uzasadnione, określić warunki przyjmowania odpadów do ich dalszego przetwarzania, istotne z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i środowiska (w tym np. ich określone cechy i parametry jakościowe). Nie może jednak enumeratywnie przesądzić, które podmioty będą dostawcami partii odpadów. Tego rodzaju ingerencja w swobodę działalności gospodarczej, nie znajduje podstawy w szczególności w art. 42 ust. 2 ani 3 ustawy o odpadach. Nie wynika wprost z regulacji normatywnej oraz nie może być wywiedziona jako oczywista, przy odwołaniu do wykładni celowościowej. Wyjątkiem od tej reguły jest przypadek wykorzystywania osadów ściekowych, gdzie - wobec ustanowienia zasady bliskości - określnie miejsc, z których dopuszcza się dostarczanie odpadów, może być konieczne. Jak już wskazano przypadek ten nie zachodzi w tej sprawie. Jedynie na marginesie należy w tej sytuacji wskazać, że organ odwoławczy, uznając przedwcześnie, jakoby istniały, powołane przez niego w uzasadnieniu, przeszkody dla wydania zezwolenia nie odnosił się do jednej z istotnych kwestii, sygnalizowanych przez organ I. instancji. Wskazywał on, że przeszkodę dla wydania zezwolenia miałyby stanowić również przewidywane warunki gromadzenie odpadów, które mają być następnie przetwarzane (płyta na otwartym terenie). Problematykę tę będzie miał także na uwadze organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.