IV SA/Wa 2933/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium w [...] orzekło o zawieszeniu z urzędu postępowania, wszczętego wskutek wniosku M.T. dot. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].11.2005 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy na rzecz L.Z. dla inwestycji - budowa zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej dz. dz. nr [...],[...],[...],[...] położone w m. [...]. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia tut. Kolegium było zagadnienie wstępne, które wyłoniło się w toku prowadzonego w/w postępowania nadzwyczajnego, mianowicie stwierdzeniem w oparciu o przedstawioną dokumentację sprawy okoliczności śmierci kilku osób figurujących uprzednio jako strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku M.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 oraz art. 101 § 1 i § 3 związku z art. 97 § 1 pkt 1 i § 2, art. 123 § 1, art. 141 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z aktualnego wypisu rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Powiatowego [...] - sporządzonego na dzień [...] marca 2015 r. wynika, że w ewidencji gruntów jako udziałowiec /współwłaściciel / dz. nr [...] i nr [...] widnieje zmarły A.O. oraz B.O. Z uwagi na wymogi formalnoprawne tyczące kręgu osób mających status stron postępowania , Kolegium uznając, że postępowanie nie może skutecznie się toczyć bez udziału wszystkich osób / stron postępowania/ wystąpiło do M.T. jako wnioskodawcy wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z wezwaniem o wskazanie następców prawnych zmarłych w/w osób, przekazując jednocześnie rzeczone pismo także do znanych stron postępowania. Jednakże nikt z ustalonego / na obecnym etapie/ kręgu stron postępowania do dnia wydania kwestionowanego postanowienia nie udzielił stosownej odpowiedzi. Zaś wnioskodawca P. M.T. w telefonicznej rozmowie poinformował, iż nie będzie wskazywał następców prawnych zmarłych stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę prawną postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2015r. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub stron/ gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest możliwe/ albowiem wezwanie spadkobierców zmarłych stron nie jest aktualnie możliwe a nie zachodzą przypadki umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że niemożność wezwania spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu ma miejsce wtedy gdy spadkobiercy tacy nie są dotychczas ustaleni. Takie ustalenie nastąpić może w wyniku stosownego prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo w formie zarejestrowanego aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia- mającego walor prawomocnego postanowienia sadowego o stwierdzeniu nabycia spadku. Skoro w toczącej się sprawie nie jest aktualnie możliwym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia - z uwagi na brak możności ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych stron, to należało orzec o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych: B.O. oraz A.O. i udokumentowania powyższego stosownym prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo w formie zarejestrowanego aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia- mającego walor prawomocnego postanowienia sadowego o stwierdzeniu nabycia spadku. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan M.T. Strona skarżąca w całości obydwa postanowienia SKO z dnia [...].07.2015r. i z dnia [...].07.2015r. zarzucając im naruszenie przepisów k.p.a tj. art. 138 § 1, 101 §1 i 3 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 1 i §2, art. 141, art. 144, art. 123, art.28, art. 7, art. 156, art. 77 § 1, art. 8, art. 154 § 1 i 2, art. 157 § 1 i 2, art. 159 §1 i 2, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 10 k.p.a. tj. przepisów dotyczących decyzji, postanowień, zawieszenia postępowania, procedury i trybu stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania , stron postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał dlaczego domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].11.2005 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy na rzecz L.Z. dla inwestycji - budowa zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej dz. dz. nr [...],[...],[...],[...] położone w m. [...]. Opisał przebieg postępowań, które w związku z jej wydaniem miały miejsce i wskazał, że dotychczas organom nie przeszkadzał w orzekaniu brak udziału nieżyjących osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie którego organ w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a, postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].11.2005 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy na rzecz L.Z. dla inwestycji - budowa zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej dz. dz. nr [...],[...],[...],[...] położone w m. [...]. Wskazać zatem należy, iż przesłanki stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego określa art. 97 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie : 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie, organ wskazał, że z aktualnego wypisu rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Powiatowego [...] - sporządzonego na dzień [...] marca 2015 r. wynika, że w ewidencji gruntów jako udziałowiec /współwłaściciel / dz. nr [...] i nr [...] widnieje zmarły A.O. oraz B.O. Przy czym, ze skargi wynika, że A.O. nie żyje od 2007r. a B.O. od 2008r.) Z uwagi na wymogi formalnoprawne dotyczące kręgu osób mających status stron postępowania, Kolegium, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy o wskazanie następców prawnych w/w, zawiesiło postępowanie, uznając że nie może się ono skutecznie toczyć bez udziału wszystkich stron postępowania. Wskazać zatem należy, że nie ulega wątpliwości, iż przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) śmierć strony lub jednej ze stron nastąpiła w toku postępowania; b) śmierć strony lub jednej ze stron nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1; c) wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe; d) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5. Śmierć strony powoduje bowiem obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Jednak, co umknęło organowi, działania o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania dopiero przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi tu jednak o problem wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy (przedstawiciel ustawowy umocowany przepisami prawa administracyjnego). Dotyczy to tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. (por. A. Matan - komentarz do art. 30 k.p.a. w: G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Lex, 2010). W przedstawionym stanie rzeczy nie można mieć wątpliwości, że ustalenie spadkobierców wymienionych osób jest konieczne. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a na który powołał się organ znajduje zastosowanie, ale w przypadku śmierci strony, która nastąpiła w toku już wszczętego i prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej zaś sprawie śmierć osób na które wskazuje organ nastąpiła długo przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. W orzecznictwie (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 148/11) przyjmuje się zaś, że jeżeli okoliczność śmierci strony wyniknie w sytuacji ustalania dopiero przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (tj. gdy śmierć nastąpiła przed wszczęciem postępowania), to okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy. W rozpoznawanej więc sprawie organ winien był zatem zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając jednak na uwadze, że na gruncie rozpoznawanej sprawy istniała, co do zasady konieczność zawieszenia postępowania, a zarówno w przypadku zawieszenia w oparciu o pkt 1 jak i pkt 4 art. 97 k.p.a organ ma wpływ na dalszy jego przebieg, bowiem może poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, Sąd uznał, że powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie w świetle powyższego Sąd nie uwzględnił zarzutów zawartych w skardze. W ocenie bowiem Sądu, mając na uwadze jedną z podstawowych zasad k.p.a, czyli zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania (10 k.p.a), organ słusznie zawiesił niniejsze postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd po rozpoznaniu sprawy stosownie do art. 119 pkt. 3 p.p.s.a w trybie uproszczonym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.