IV SA/Wa 2940/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie reklamy świetlnej. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Burmistrz [...] pismem z 6 sierpnia 2018 r. (doręczonym 8 sierpnia 2018r.) wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie reklamy świetlnej (ekran LED) na działce nr ewidencyjny [...] położonej w obr. [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiając uzgodnienia decyzji, wskazał, że podstawą prawną uzgodnień jest art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), z którego wynika, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, który rozpatruje sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy na działce nr ewidencyjny [...] w m. [...] reklamy świetlnej typu LED posadowionej na konstrukcji wsporczej. Działka, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przylega do skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną ul. [...] w obszarze zabudowanym [...]. W przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dojazd został ustalony od drogi gminnej ul. [...] przez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...] oraz wskazano linię zabudowy usytuowania planowanej reklamy świetlnej typu LED w odległości 10,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Wysokość podstawy konstrukcji ekranu będzie wynosiła do 5,0 m, powierzchnia fundamentu do 4,0 m2, powierzchnia ekranu: szer. do 4,0 m, wys. do 3,0 m, całkowita wysokość urządzenia reklamowego do 8,0 m. Ustalono, że ekran reklamowy LED ze zmieniającymi się obrazami świetlnymi, bez elementów migania posadowiony będzie na konstrukcji wsporczej i zwrócony w stronę pętli autobusowej (działka nr ewid. [...]) przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Przyjęta w projekcie decyzji odległość (10 m od krawędzi jezdni) jest zgodna z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie, z którym obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ zwrócił uwagę, że obszar skrzyżowania jest miejscem szczególnie niebezpiecznym i wymusza na kierujących pojazdami zachowanie szczególnej ostrożności, na co wskazuje art. 25 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.). Zarządca drogi w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi jest zobowiązany eliminować z jej otoczenia wszelkie urządzenia, informacje, które mogą odwracać uwagę kierowców od warunków panujących na drodze. Do takich urządzeń zalicza się m. in. reklamy. Reklama bowiem powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, jakie występuje na drodze krajowej. Ustawienie urządzenia reklamowego przy skrzyżowaniu dróg będzie kierowane bezpośrednio do uczestników ruchu drogowego, przez co kierujący pojazdem nie będą koncentrować się na sytuacji panującej na drodze. Powoduje to tzw. efekt "fiksacji" tj. chwilowe zatrzymanie wzroku w jednym punkcie. Skierowanie uwagi kierującego na treść reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich pojazd w tym momencie przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych. Rozproszenie uwagi kierującego pojazdem przez urządzenia reklamowe, może być powodem zaistnienia wypadku drogowego. Przedmiotowa reklama jest znacznych rozmiarów, a więc jej celem jest zainteresowanie swoją treścią użytkowników drogi gminnej, a jednym z priorytetów dla zarządcy drogi jest bowiem zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych "ochrona drogi", w tym przypadku ochrona skrzyżowania - czyli działanie mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W skardze na postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. w [...] zarzuciła naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym poprzez niezbadanie i nieudowodnienie, że planowana inwestycja (reklama świetlna -ekran LED) będzie oślepiać kierowców i wprowadzać ich w błąd, koncentrować ich uwagę na reklamie; 2) art. 107 K.p.a. poprzez zbyt lakoniczne i nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia, a także brak wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając swoje rozstrzygnięcie w sprawie; 3) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; 4) art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego; 5) art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa) i art. 11 (zasada zasadności przesłanek) K.p.a.; 6) art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej)- poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli. W ocenie skarżącej, opinia organu o istnieniu negatywnych przesłanek do umieszczenia nośnika reklamowego nie została poparta przekonującymi argumentami i nosi cechy dowolności. Ponadto, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił w sposób przekonujący kwestii związanych z oślepianiem kierowców reklamą, co w świetle powoływanego przez organ art. 45 Prawa o ruchu drogowym - jest kwestią kluczową. Ustalenia organu w tym zakresie noszą cechy niepopartych twierdzeń w szczególności, że ekran reklamowy LED, będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie posiada elementów migania. Poprzestanie jedynie na ogólnych stwierdzeniach dotyczących zachowania bezpieczeństwa na drodze nie jest wystarczające do tego, aby odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której nośnik reklamowy ma być posadowiony w odległości, o jakiej mowa w art. 43 ustawy o drogach publicznych, a więc dozwolonym przepisami prawa polskiego. Organ nie ustalił dlaczego reklama ta będzie niebezpieczna dla kierowców w sytuacji, w której na podobnym terenie posadowione są inne duże tablice informujące czy reklamy. Ponadto nie wskazano, dlaczego nośnik tego rodzaju może być wyłącznym powodem wypadków na drodze w świetle notoryjnej wiedzy, iż także nadmierna prędkość i spożywany przez kierowców alkohol są przyczynami wypadków drogowych. Reklama w planowanym miejscu jej montażu nie będzie emitowała światła powodującego ryzyko oślepienia lub wprowadzenia w błąd kierujących. Monitor ekranu wyświetlającego reklamy zostanie ustawiony w parametrach, które będą tonować jasność i jaskrawość emitowanych reklam. Reklama będzie wyważona i dostosowana do wszelkich wymogów, tak aby nie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego - kołowego i ruchu pieszych. Organ w niniejszej sprawie nie przedstawił żadnych wyników badań technicznych, które wskazywałyby na to, że wnioskowana reklama będzie odbijać światło, oślepiać lub wprowadzać kierowców w błąd. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Organy administracji obowiązane są zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. stosować się do zasady ustalania prawdy obiektywnej, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uzasadnienia swojego stanowiska. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organ uzgadniający zebrał materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki organ uzgadniający trafnie oparł swoje rozstrzygnięcie na szeregu przepisów (m.in. art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych), zatem nie można uznać, że działał arbitralnie, poza granicami prawa. Organ przede wszystkim uwypuklił wagę problemu bezpieczeństwa na drogach, w szczególności w okolicach skrzyżowań. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu uzgadniającego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Tym samym zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. W związku z tym, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Tym samym istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego jest kryterium bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi krajowej w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Okoliczność, że planowany nośnik reklamowy ma być usytuowany w terenie zabudowy w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni nie oznacza, że organ zobligowany jest do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z 2 października 2013 r., II OSK 1198/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych), czy niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Tym samym, kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny, czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 357/14). W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie reklamy świetlnej (ekran LED) na działce nr [...] z uwagi na to, że będzie to prowadzić do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Jakkolwiek nośnik reklamowy ma być posadowiony w odległości większej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to organ w wystarczającym stopniu wykazał, że urządzenie to może rozpraszać uwagę kierowców w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu. Organ zwrócił uwagę na to, że planowany nośnik reklamowy ma zostać usytuowany w pobliżu skrzyżowania z drogą krajową, jest znacznych rozmiarów (wysokość podstawy konstrukcji ekranu będzie wynosiła do 5,0 m, powierzchnia ekranu: szer. do 4,0 m, wys. do 3,0 m, całkowita wysokość urządzenia reklamowego do 8,0 m) oraz jakkolwiek nie będzie zawierał elementów migania, to jest to ekran reklamowy LED ze zmieniającymi się obrazami świetlnymi. Organ podkreślił, że ustawienie urządzenia reklamowego przy skrzyżowaniu dróg będzie kierowane bezpośrednio do uczestników ruchu drogowego, przez co kierujący pojazdem nie będą koncentrować się na sytuacji panującej na drodze (efekt "fiksacji", tj. chwilowe zatrzymanie wzroku w jednym punkcie). Odwrócenie uwagi kierowców w okolicach skrzyżowania o podwyższonym natężeniu ruchu może prowadzić do niebezpiecznych sytuacji, w szczególności wypadku drogowego. Na konieczność ograniczenia lokalizowania urządzeń w pobliżu dróg zwrócono uwagę w art. 4 pkt b Konwencji wiedeńskiej z dnia 8 listopada 1968 r. o znakach i sygnałach drogowych (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 42), który stanowi, iż umawiające się Strony podejmą środki w celu zakazu umieszczania tablic, afiszów, oznaczeń lub urządzeń, które mogą być mylnie uważane za znaki lub inne urządzenia do kierowania ruchem albo mogą zmniejszyć ich widoczność lub skuteczność bądź oślepiać użytkowników drogi lub rozpraszać ich uwagę w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu. Mając na uwadze, że planowany nośnik reklamowy ma być usytuowany w pobliżu skrzyżowania z drogą krajową (wzmożone natężenie ruchu), jest znacznych rozmiarów i jest to reklama świetlna, organ miał wystarczające podstawy do przyjęcia, że nośnik ten będzie prowadził do pogorszenia warunków bezpieczeństwa na drodze. W ocenie Sądu, nie było konieczne przeprowadzanie przez organ uzgadniający postępowania dowodowego polegającego na przeprowadzeniu badań technicznych, które wskazywałby na to, że wnioskowana reklama będzie odbijać światło, oślepiać lub wprowadzać kierowców w błąd. Przede wszystkim, należy wskazać, że przyczyną odmowy uzgodnienia nie był art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, który stanowi, że zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Tym samym, brak było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do przesłanek zawartych w tym przepisie. Organ, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i parametry nośnika reklamowego, a także jego usytuowanie, dokonał oceny zagrożenia, jakie może on powodować dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i miał wystarczające podstawy do przyjęcia, że może on powodować rozproszenie uwagi kierowców w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu na odcinku drogi, na którym wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności. Dokonana przez organ ocena nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 i 11 K.p.a. z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasad ogólnych - zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady zasadności przesłanek (art. 11 K.p.a.). W ocenie Sądu, organ ustalił okoliczności istotne w sprawie, przeprowadził obszerny wywód dotyczący zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego powodowanego przez nośniki reklamowe, analizując szczegółowo stan dekoncentracji kierowcy wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi i wykazał, że usytuowanie reklam przy skrzyżowaniu z drogą krajową o natężonym ruchu drogowym może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Przedstawiona przez organ argumentacja, iż reklamy powodują dekoncentrację kierowców, zwłaszcza duże reklamy świetlne jest racjonalna i uzasadniona w świetle zasad doświadczenia życiowego. Skarżąca nie przedstawiła żadnych innych danych czy źródeł, z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji – podstawą odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.