IV SA/Wa 2945/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wydaleniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Uchodźców na rzecz skarżącego S. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. Wojewody [...] orzekającej o wydaleniu S. S. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6, art. 90 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach oraz art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o wydaleniu S. S. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 8 grudnia 2012 r. S. S. zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. W ocenie organu art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie ogranicza stosowania dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 6 tej ustawy tylko do niezgodnego z prawem wjazdu do Polski. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyraźnie wskazuje na możliwość legalnego przekraczania granicy Polski przez cudzoziemca – bez względu w którą stronę – pod warunkiem posiadania ważnego dokumentu podróży oraz zezwolenia na wjazd lub pobyt w innym państwie, jeśli zezwolenia takie są wymagane. Organ – wbrew twierdzeniom S. S. - uznał, że wjeżdżając do N., a więc przekraczając granicę [...]-[...] powinien przy sobie posiadać ważny dokument podróży oraz stosowne zezwolenie na wjazd do tego kraju. Wobec tego, że cudzoziemiec podróżując w dniu 4 lipca 2011 r. pociągiem relacji W.– B. przekroczył granicę i nie posiadał dokumentów uprawniających do jej przekroczenia, Wojewoda [...] – nie naruszając przepisów prawa orzekł o jego wydaleniu z terytorium Polski. Po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem organu cudzoziemiec nie przedstawił nowych okoliczności uzasadniających zmianę decyzji z dnia [...] maja 2013 r. S. S. wywiódł do Sądu skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wobec uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r o cudzoziemcach. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, że uprawnienie do przekraczania granic wewnętrznych Unii Europejskiej w każdym miejscu bez odprawy granicznej zwalnia od obowiązku legitymowania się dokumentem uprawniającym do przekraczania granicy, jak również do powinności posiadania takiego dokumentu w czasie przekraczania tych granic. S. S. stanął na stanowisku, że skoro wydano mu zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP oraz kartę pobytu, to uznanie, że nie miał on uprawnień do przekroczenia granicy, a następnie wydanie decyzji o jego wydaleniu stanowi rażące naruszenie prawa. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzję ją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców niezasadnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana w związku z ty, że skarżący został zatrzymany w dniu 4 lipca 2011 r. około godziny 22:45 przekraczając pociągiem relacji W. – B. granicę państwową z P. do N. nie posiadając dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Skarżący przekraczając granicę posiadał jedynie ważny paszport [...]. Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr. 264, poz. 1573, ze zm.), zgodnie z którym cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Jak stanowi art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (j.t. Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 67, ze zm.) przekraczanie granicy państwowej jest dozwolone na podstawie dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że dokumenty, o których mowa w ust. 1, określają odrębne przepisy, w tym umowy międzynarodowe, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, lub przepisy prawa Unii Europejskiej. Natomiast ust. 3 stanowi, że przekraczanie granicy państwowej stanowiącej granicę wewnętrzną w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 105 z 13.04.2006, str. 1), zwanego dalej "kodeksem granicznym Schengen", następuje na zasadach określonych w kodeksie granicznym Schengen. Art. 2 pkt 1 lit. a kodeksu granicznego Schengen, dalej k.g.S., definiuje granicę wewnętrzną m.in. jako wspólne granice lądowe Państw Członkowskich, w tym granice na rzekach i jeziorach. Zgodnie z tą definicją granica między P. a N., którą przekroczył w dniu 4 lipca 2011 r. skarżący, jest granicą wewnętrzną. Granice wewnętrzne, zgodnie z art. 20 k.g.S., mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 k.g.S, osoby korzystające ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczenia się, oznaczają nie tylko obywateli Unii ale także obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii, korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się oraz obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, niezależnie od ich obywatelstwa, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii. Z osobami korzystającymi ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczenia się, o których mowa w art. 5 pkt 2 k.g.S., zrównani są na podstawie art. 21 Konwencji Wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE. L. 239 z 22 września 2000 r, str.19) cudzoziemcy posiadający ważny dokument pobytowy wydany przez jedno z państw członkowskich mogą na podstawie tego dokumentu oraz ważnego dokumentu podróży swobodnie przemieszczać się po terytoriach innych państw członkowskich przez okres nieprzekraczający 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu, pod warunkiem że spełniają warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c), i e) rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) oraz nie znajdują się w krajowym wykazie wpisów do celów odmowy wjazdu danego państwa członkowskiego. Przepis ten stosuje się także do cudzoziemców legitymujących się dokumentami pobytowymi na czas oznaczony, wydanymi przez jedną z Umawiających się Stron oraz dokumentami podróży wydanymi przez tę Umawiającą się Stronę (ust. 2). Prawo swobodnego przemieszczania się ustanowione w ust. 1 przysługuje także cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich jak przewidziano w art. 18 (ust. 2a). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący jest obywatelem [...]. W dniu 4 lipca 2011 r. posiadał ważny paszport [...] oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców udzielił mu zezwolenia na tymczasowe zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terminem ważności do dnia 30 października 2011 r. W związku z udzielonym zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w dniu 27 czerwca 2011 r. została wydana skarżącemu karta pobytu. Karta pobytu wydana cudzoziemcowi, który uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w okresie jej ważności, potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Karta pobytu wydana cudzoziemcowi, który uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, jest ważna przez okres tego zezwolenia (ust. 3 pkt 1). Karta pobytu została odebrana przez skarżącego w dniu 6 lipca 2011 r., jednak okres jej ważności to okres zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zatem uprawnienia cudzoziemca wynikające z posiadania karty pobytu związane są z okresem zezwolenia na zamieszkanie, na które to uprawnienia nie ma wpływu data formalnego odebrania karty pobytu przez cudzoziemca. Powyższe ustalenia wskazują, że skarżący w dniu 4 lipca 2011 r. był osobą uprawnioną do korzystania ze swobodnego przemieszczania się i przekraczania granic wewnętrznych Unii Europejskiej w każdym miejscu bez odprawy granicznej. Kodeks graniczny Schengen znosi kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych Unii Europejskiej. Na granicy wewnętrznej nie istnieje już pojęcie "przejście graniczne". "Przejście graniczne" w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 8 k.g.S. jest miejscem wyznaczonym do przekraczania granic zewnętrznych Unii. Na granicach wewnętrznych nie ma też odprawy granicznej w rozumieniu art. 2 pkt 10 k.g.S. Realizacja prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państwa Członkowskiego wiąże się z faktem posiadania ważnego dokumentu, uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Państwa Członkowskiego. Wszystkie osoby uprawnioną do korzystania ze swobodnego przemieszczania się i przekraczania granic wewnętrznych Unii Europejskiej, bez względu na to z jakiego tytułu posiadają to uprawnieniu, muszą być traktowane jednakowo. Na tle uprawnienia do korzystania ze swobodnego przemieszczania się i przekraczania granic wewnętrznych Unii Europejskiej w każdym miejscu bez odprawy granicznej, ukształtowało się orzecznictwo zarówno na tle postępowań karnych, jak i postępowań administracyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2010 r. V KK 265/09, OSNKW 2010/8/66, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r. II SA/Go 614/11, Lex nr 1152609), zgodnie z którym uprawnienie to zwalnia od obowiązku nie tylko legitymowania się przed kimkolwiek dokumentem uprawniającym do przekraczania granicy, ale i od powinności posiadania takiego dokumentu w czasie przekraczania tych granic. Stanowisko to koresponduje z zapisem kodeksu granicznego Schengen, zgodnie z którym zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na: wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy Państw Członkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną; ma to zastosowanie również do obszarów przygranicznych. W rozumieniu zdania pierwszego wykonywanie uprawnień policyjnych nie może być w szczególności uznawane za równoważne dokonywaniu odprawy granicznej, jeżeli środki policyjne: nie mają na celu kontroli granicznej, są oparte na informacjach i doświadczeniu policyjnym o charakterze ogólnym, dotyczących potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego i mają na celu w szczególności walkę z przestępczością transgraniczną, są opracowywane i stosowane w sposób zdecydowanie odróżniający je od rutynowej odprawy osób na granicach zewnętrznych, są przeprowadzane na podstawie kontroli wyrywkowej – art. 21 k.g.S. W konsekwencji powyższego, skarżący legitymując się przed funkcjonariuszami niemieckiej policji jedynie paszportem, nie udokumentował swojego prawa do swobodnego przemieszczania się i przekraczania granic wewnętrznych Unii Europejskiej w każdym miejscu bez odprawy granicznej. Konsekwencją tego było cofnięcie skarżącego na terytorium Polski. Wynika z tego, że uprawnienie do przekraczania granic wewnętrznych Unii w każdym miejscu bez odprawy granicznej nie zwalnia od powinności posiadania przy sobie dokumentu uprawiającego do przekraczania granic, w czasie ich przekraczania. Nie jest to jednak jednoznaczne z tym, że nieposiadanie przy sobie takiego dokumentu, oznacza brak posiadania uprawnienia do swobodnego przemieszczania się po obszarze Unii Europejskiej. W przypadku skarżącego, uprawnienie takie on posiadał. Posiadał paszport i miał wydaną kartę pobytu ważną w dniu 4 lipca 2011 r., gdyż dzień ten objęty był okresem zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Skoro skarżący w dniu 4 lipca 2011 r. posiadał uprawnienie do przekroczenia granicy wewnętrznej, to nieuprawnione było zastosowanie wobec niego sankcji w postaci wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z powodu niezgodnego z przepisami przekroczenia lub usiłowania przekroczenia granicy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewoda [...] z dnia [...] października 2011 r., wbrew stanowisku organu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, gdyż skarżący nie spełnił przesłanek do jego zastosowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.