IV SA/Wa 2945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz T. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2017 r., nr [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. M. (dalej: "skarżąca") oraz S.Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") nr [...]z dnia [...] czerwca 2017 roku, znak [...] (dalej: "decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku"), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.Z. w wysokości 38.827 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...]-[...] i nr [...]- [...] o łącznej pow. 12.876 m2, stanowiącą własność W.Z., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...], Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...]-[...] i nr [...]-[...] o łącznej pow. 12.876 m2, stanowiącą własność W.Z.. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1977 r., Nr [...]. II.2. Decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...], Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz W.Z. w wysokości 38.827 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...]-2[...]i nr [...]-[...], o łącznej pow. 12.876 m2, stanowiącą własność W.Z. , przejętą na własność Państwa na mocy w/w zarządzenia z dnia 14 czerwca 1977 r. II.3. Pismem z dnia 24 września 2016 r. T.M. oraz S.T., reprezentowani przez adwokata K.N., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy wv z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...]. II.4. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. II.5. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], wnieśli T.M. oraz S.Z., reprezentowani przez adwokata K.N. II.6. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2017 r., utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.Z. w wysokości 38.827 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...]-[...] i nr [...]-[...], o łącznej pow. 12.876 m2, stanowiącą własnośćW.Z., została wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Zgodnie z § 1 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r., wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. W ocenie organu II instancji, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Oznacza to, że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W szczególności w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., wymagających, aby odszkodowanie ustalane było na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy i sporządzenia operatu szacunkowego wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. I choć wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne, to nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej organ II instancji wskazał, że kwestia wymogu przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu pojawiła się również na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), przy czym w orzecznictwie również przyjęto, że mimo istniejących wątpliwości wymóg taki nie istniał. Wobec tego, z uwagi na brak przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego również nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych takich jak operat szacunkowy. Oznacza to, że brak rozprawy oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Odnośnie zarzutu skarżących co do naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie właściciela przedmiotowej nieruchomości możliwości wypowiedzenia się w sprawie, organ II instancji wskazał, że nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu, uchybienie to można by było rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji, wobec czego uchybienie to mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W kwestii wysokości odszkodowania, organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia 15 listopada 1978 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz W.Z. o odszkodowanie w wysokości 38.827 zł (w tym 36.589 zł za grunt oraz 2.238 zł za materiał roślinny). Na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Wobec tego ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, ponieważ odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Oznacza to, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Nadto organ przyznał również odszkodowanie za drzewa, krzewy i truskawki w wysokości 2.238 zł. Organ wojewódzki nie odnalazł opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy dotyczącej materiału roślinnego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie można było dokonać oceny, w jaki sposób biegły dokonał wyliczenia odszkodowania za składniki majątkowe. Jednakże z całą pewnością taki operat został sporządzony, bowiem organ sam nie był w stanie ustalić odszkodowania za składniki roślinne, skoro wymagało to posiadania specjalistycznej wiedzy i stosownych uprawnień, jakie mają biegli rzeczoznawcy. Minister zwrócił również uwagę, iż pomimo prawidłowego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych, W.Z. nie odwołał się od ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 38.827 zł, a zatem nie kwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania. Doprowadziło to organ II instancji do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ nie stwierdził również, aby badana decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). III.1. W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 roku, skierowanej przeciwko całej decyzji, skarżąca T. M., reprezentowana przez adwokata K.. N., wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie w/w ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nie narusza rażąco prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.Z.. W uzasadnieniu skargi wskazano dodatkowo, że dnia 10 sierpnia 2017 r. zmarł S.Z. będący stroną postępowania. W związku z tym Minister Infrastruktury i Budownictwa skierował decyzję z dnia [...] września 2017 r. znak [...] do osoby zmarłej, co w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadny okazał się zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut wydania zaskarżonej decyzji wobec nieżyjącego wnioskodawcy S.Z.. IV.2. Z pozyskanego przez Sąd skróconego odpisu aktu zgonu (k. 26) wynika, że wnioskodawca S.Z. zmarł 10 sierpnia 2016 r. w [...]. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa (tj. [...] września 2017 r.) jedna ze stron zatem nie żyła. Sąd w niniejszym składzie podziela zdecydowanie przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że skierowanie decyzji do podmiotu, który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem odwoławczym stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) i determinuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., I OSK 952/07, CBOSA, wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 406/08, ONSAiWSA 2010/5/90; wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1248/09, CBOSA; wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 688/13, CBOSA; wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r., I OSK 955/13, CBOSA; wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 1905/15, CBOSA; wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 996/14, CBOSA). Uzasadnieniem takiego stanowiska jest okoliczność, że decyzja nie może być skierowana wobec podmiotu nie mającego zdolności prawnej, co wynika już z samej konstrukcji pojęcia strony oraz art. 30 § 1 k.p.a. Pogląd taki dominuje również w piśmiennictwie (por. np. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 56 do art. 156; P.M. Przybysz Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014, teza 22 do art. 156; R. Kędziora, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, IV wyd., Warszawa 2014, teza 3). Przeciwna teza, dopuszczająca prowadzenie postępowania z "udziałem" osoby zmarłej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pewne odstępstwa od tej zasady dopuszcza się niekiedy w orzecznictwie w odniesieniu do uczestników postępowania, a zatem podmiotów, wobec których nie maja być nałożone obowiązki lub którym nie mają być przyznane uprawnienia oraz nie będących wnioskodawcami w sprawie. Wówczas tego rodzaju uchybienie może być kwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach mogących uzasadniać wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie chodzi jednak o wnioskodawcę, będącego ponadto następcą prawnym W.Z., na rzecz którego decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy Minister Infrastruktury i Budownictwa wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12, CBOSA). W niniejszej sprawie brak w aktach sprawy informacji, które pozwoliłby przyjąć, że Minister wiedział o śmierci S.Z. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Brak winy po stronie Ministra, jak wskazano to wyżej, nie stanowi jednak okoliczności uchylającej obowiązek Sądu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie - przed ewentualnym zawieszeniem postępowania – Minister Inwestycji i Rozwoju podejmie przede wszystkim działania zmierzające do wezwania spadkobierców zmarłego S.Z. (art. 97 § 1 pk t 1 k.p.a.). Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego zawartego w skardze (s. 4) wynika, że obecnie trwa ustalenie kręgu spadkobierców zmarłego. IV.4. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2105/15, CBOSA). IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. VI.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.