IV SA/Wa 295/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 295/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego, oznaczonego numerami działek [...], o łącznej powierzchni 9,79 ha, położonego we wsi N. stanowiącego własność S. M. i H. M. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] Naczelnik Gminy w O. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, oznaczonego numerami działek [...], o łącznej powierzchni 9,79 ha, położonego we wsi N. Jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano min., iż przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone w 1950 r. przez właścicieli, którzy zamieszkali następnie w miejscowości S. Po rozpoznaniu wniosku B. M., następcy prawnego byłych współwłaścicieli gospodarstwa, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. IV SA/Wa 295/11 Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4728/03, uchylił decyzję Ministra. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 928/05, uchylił decyzję Ministra. Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez odpowiedni organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. odrzucił skargę na decyzję Ministra. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie B. M. wraz z aktami sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z. B. M. wniósł zażalenie na to postanowienie. Dnia [...] lutego 2008 r. B. M. ponownie złożył skargę na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał Ministrowi ponowne przesłanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wobec nieskutecznego jej doręczenia. Przedmiotową skargę Sąd oddalił wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1380/08. Dnia [...] listopada 2009 r. Minister, rozpoznając zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. podniósł m.in., że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby w odniesieniu do całości gospodarstwa rolnego S. M. zostały spełnione łącznie obie przesłanki IV SA/Wa 295/11 określone w art. 16 ust. 1 (dawniej art. 9) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.). Odwołujący wskazał również, iż twierdzenia o dobrowolnym opuszczeniu gospodarstwa rolnego przez S. M. są fałszywe. S. M., zdaniem odwołującego, nigdy nie opuścił dobrowolnie gospodarstwa rolnego położonego we wsi N. Rozpoznając odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. W szczególności decyzja ta nie wykazuje znamion - podnoszonego przez skarżącego - rażącego naruszenia prawa, a wręcz odpowiada prawu w całości. Minister zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, nieruchomości rolne lub leśne przechodziły na własność państwa bez odszkodowania, jeśli zachodziły łącznie dwie przesłanki: -zostały objęte we władanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. oraz -nadal znajdują się we władaniu Państwa, bądź zostały przekazane w użytkowanie osobom fizycznym lub prawnym. Zdaniem Ministra okoliczność spełnienia powyższych dwóch przesłanek jest bezsporna, a zarzuty skarżącego nie zmierzają do zakwestionowania tych okoliczności. Minister dodał również, że zarzut błędnego ustalenia okoliczności dobrowolnego opuszczenia gospodarstwa przez S. M. jest nietrafny, ponieważ z akt sprawy wynika, że S. M. pismem z dnia [...] listopada 1949 r. wniósł do Gminnej Rady Narodowej w O. o dokonanie zrzeczenia się gospodarstwa zajmowanego przez niego w N. Konkludując Minister stwierdził, że stanowisko Wojewody [...] jest trafne i decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. należy utrzymać w mocy. Minister podkreślił raz jeszcze, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie tylko nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O., ale również były nietrafne. Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł IV SA/Wa 295/11 B. M. Wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: -naruszenie przez organy obu instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady oceny okoliczności w oparciu o całokształt materiału dowodowego poprzez przyjęcie za nieudowodnioną okoliczności przymusowego opuszczenia przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego w 1950 roku, -odebranie przez organ I instancji zeznań świadków z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu udziału w tej czynności oraz -nie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. pomimo zaistnienia przesłanek. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację, dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania IV SA/Wa 295/11 zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję - kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Podstawa nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...].08.1979, orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego spadkodawców skarżącego, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdyby zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Decyzja Naczelnika Gminy w O. z dnia [...].08.1979, została wydana na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Przedmiotem tej decyzji było przejęcie na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego IV SA/Wa 295/11 oznaczonego numerami działek [...], o łącznej powierzchni 9,79 ha, położonego we wsi N., stanowiącego własność S. M. i H. M. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone w 1950 r. przez właścicieli, którzy zamieszkali wówczas w miejscowości S. Analiza akt sprawy potwierdza słuszność przyjęcia przez organy założenia, że opuszczenie gospodarstwa rolnego przez spadkodawców skarżącego miało miejsce, skoro już w dniu [...].11.1949 roku S. M. skierował do Gminnej Rady Narodowej w O. podanie o ułatwienie dokonania zrzeczenia się tego gospodarstwa, gdyż jest "drogistą, a nie rolnikiem" (podanie w aktach administracyjnych sprawy). W świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości słuszność decyzji Naczenika Gminy w O. z dnia [...].08.1979, przejmującej na Skarb Państwa gospodarstwo rolne w wyniku ustalenia, że zostało ono opuszczone przez właścicieli w roku 1950 i część tego gospodarstwa znajduje się w trwałym władaniu Gminnej Spółdzielni S. Jakkolwiek skarżący twierdzi, że nie znał treści tej decyzji, to jednak pismem z dnia [...].09.1979 zwrócił się do Naczelnika Gminy w O. o sprzedaż nieruchomości, uzasadniając podanie chęcią odzyskania gospodarstwa rodziców. Gdyby skarżący nie wiedział o przejęciu gospodarstwa, nie zwróciłby się o jego sprzedaż. Również w wyroku z dnia 23.03.2004 (IV SA 4728/03) WSA w Warszawie nie zakwestionował poglądu organów o spełnieniu przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego przez S. M. i jego rodzinę w roku 1950. Co do spełnienia drugiej z przesłanek przejęcia gospodarstwa wypowiedział się już wiążąco WSA w Warszawie, powyżej zacytowanym wyrokiem uchylając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].10.2002. W uzasadnieniu wyroku WSA nakazał zbadać, czy spełniona została przesłanka objęcia we władanie Państwa nieruchomości oraz pozostawania w tym władaniu nieprzerwanie do dnia wydania decyzji o przejęciu nieruchomości. WSA uznał, że stwierdzenia, iż nieruchomość "przejęli okoliczni rolnicy" lub też że "znajdowała się ona we władaniu osób trzecich, za zgodą i wiedzą organów administracji państwowej", nie mogą być uznane za spełniające przesłanki konieczne do przejęcia nieruchomości na podstawie omawianego przepisu. WSA doszedł do przekonania, że wydanie kwestionowanej decyzji spełniałoby przesłanki przepisu stanowiącego jej materialnoprawną podstawę tylko wtedy, gdyby w dacie orzekania ustalono w sposób niewątpliwy, że w dniu [...].04.1958 roku Państwo przez swoje organy władało przedmiotową nieruchomością lub też już po objęciu we IV SA/Wa 295/11 władanie (lub przed tą datą) Państwo przekazało w sposób wyraźny władanie nieruchomością osobom trzecim. Z racji związania wytycznymi, zwartymi w wyroku WSA z dnia 23.03.2004 (IV SA 4728/03), organy podczas ponownego rozpoznawania sprawy, czyniły ustalenia co do władania nieruchomością spadkodawców skarżącego w dniu 05.04.1958 roku. Na wiążącą moc wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.03.2004 (IV SA 4728/03), zwrócił też uwagę WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.11.2005 roku. Wydając decyzję z dnia [...].06.2010, Wojewodwa [...] jako organ I instancji poczynił bardzo szczegółowe ustalenia dotyczące władania nieruchomością w dacie 05.04.1958 (vide k. 16- 17 decyzji). Z ustaleń tych wynika, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12.03.1958- tj. na dzień 05.04.1958, działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego S. i H. M. znajdowały się w użytkowaniu rolników indywidualnych oraz Skarbu Państwa, czyli PFZ, w tym m.in. Gminnej Spółdzielni S. Ustalenia te zostały poczynione zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku WSA z dnia 23.03.2004, i prowadzą do wskazanego przez tenże Sąd wniosku, że spełnione zostały obie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego S. M. i H. M. W konsekwencji prawidłowe jest ustalenie organu, że decyzja Naczelnika Gminy w O. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa jest zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2010 odmawiająca stwiowerdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...].08.1979, jak również prawidłowa jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2011, utrzymująca w mocy w.w. decyzję Wojewody [...]. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...].08.1979, a pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia opuszczenia gospodarstwa rolnego przez spadkodawców skarżącego była już przedmiotem kontroli WSA (wyrok z dnia 23.03.2004, IV SA 4728/03), który nie zakwestionował ustaleń organów co do tego, że miało miejsce opuszczenie gospodarstwa rolnego przez S. i H. M. Podnoszenie zarzutów, że opuszczenie tego gospodarstwa nie było dobrowolne, nie mogło zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. W postępowaniu administracyjnym, które było przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, należało tylko wyjaśnić kwestie stanu władania gospodarstwa na dzień 05.04.1958. Organy obu instnacji ustalenia te poczyniły w sposób prawidłowy i zgodnie z wytycznymi WSA, zawartymi w wyroku z dnia 23.03.2004. Ustalenia te prowadzą do IV SA/Wa 295/11 wniosku o spełnieniu również drugiej z przesłanek przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.