IV SA/Wa 2955/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. H. ponowne rozpatrzenie spraw, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r., [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z nieruchomością położoną przy ul. [....],. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku Państwa T. i J.H., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] (działka ew. nr [...] z obr [...], położonej przy ul. [...]) z nieruchomością sąsiednią, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...]), zlokalizowanych na terenie dzielnicy [...] m. W.. W dniu [...] czerwca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Pana M. O. z dnia [...] lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Kolegium pismem z dna [...] sierpnia 2016 r., [...], zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] września 2016 r., [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z nieruchomością położoną przy ul. [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. H., zakwestionował stanowisko Kolegium, zarzucając, iż okoliczność zgonu strony oraz wejście w jej miejsce następców prawnych przed umorzeniem postępowania, o której organ nie został poinformowany i jej nie uwzględnił, nie kwalifikuje się jako wada nieważnościowa. Jedną z podstawowych zasad, na jakich opierać winno się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji. Przepis ten stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynika, że uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, od których nie zostało wniesione w ustawowym terminie odwołanie nastąpić może tylko w ściśle określonych przepisami sytuacjach. Kolegium wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 k.p.a., dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Postępowanie nadzorcze różni się od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie i nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, gdzie na nowo bada się stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni materialnej normy prawnej. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 157 k.p.a., a zadaniem organu w tym postępowaniu jest ocena kwestionowanej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawy okolicznością bezsporną jest fakt, iż badana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], została skierowana do osoby nieżyjącej, B. O., bowiem ze skróconego aktu zgonu wynika, że zmarła ona w dniu [...] stycznia 2006 r. W tej okoliczności M. O., na wniosek którego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], wynika, iż następcami prawnymi B. O. są M. O. oraz J. O.. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to decyzja taka jest obarczona wadą nieważności bowiem akt taki rażąco narusza prawo ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).Skierowanie decyzji do zmarłego adresata jest wobec tego uchybieniem w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ podkreślił, iż podziela to pogląd wyrażony niektórych orzeczeniach, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, wypełnia także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., bo oznacza to skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie ( do osoby nieistniejącej), a także, że decyzja taka była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie dochodzi do sytuacji, że badana decyzja administracyjna jest w takim stopniu wadliwa, że wypełnia kilka przesłanek, z których każda z osobna może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...], iż w ustalonym stanie faktycznym konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z nieruchomością położoną przy ul. [...]. Dlatego też, nie stwierdzając wadliwości tej decyzji, koniecznym stało się utrzymanie jej w mocy, stosownie do treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji pomimo braku wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa; 2. art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które nie było obarczone wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego, wyjaśniającego wystąpienie innych przyczyn nieważnościowych wskazanych w decyzji ( art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.); 4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji poprzedzającej i nieorzeczeniu o odmowie stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. O. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd dokonuje oceny legalności decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja opowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji P. W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], o umorzeniu postępowania, albowiem poza sporem pozostaje, że została ona doręczona stronie B. O., która zmarła w dniu [...] stycznia 2006 r., a więc przed datą wydania tej decyzji. W orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W wyroku z dnia z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie praw, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazał przy tym, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności ( por. również wyroki NSA: z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 , dostępne w CBOSA). Stwierdzić zatem należy, że w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej, decyzja taka obarczona jest istotną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza ona prawo. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawna powstaje i wygasa z mocy samego prawa z chwilą powstania warunków przewidzianych w art. 8 k.c., w myśl którego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje w chwili jej śmierci, do tego czasu trwają i podlegają ochronie wszystkie osobiste prawa jednostki. Jak wskazano w doktrynie, śmierć powoduje ustanie podmiotowości prawnej. Fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy urząd stanu cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział, czy też nie wiedział o śmierci strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu jest ustalenie występujące w sprawie strony postępowania. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani też okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero po wydaniu decyzji. Rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14: z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 996/14). Z powyższego wynika, iż nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli zaś doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zaś wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Zatem skoro Prezydent W. decyzję z dnia [...] marca 2010 r. skierował do nieżyjącej już strony, to rażąco ona narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wynikające z tego skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.