IV SA/Wa 2959/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. P. i B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących L. P. i B. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 109 § 1, art. 110, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze. zm.), zwana dalej Kpa; art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. 2014r., poz. 700 ze zm), po rozpatrzeniu wniosku L. i B. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1974r. nr [...] orzekł o umorzeniu postepowania w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto na podstawie wniosku L. i B. P. z dnia [...] listopada 2014r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Powiatu w [...] w sprawie podjęcia postępowania wymiennego niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], miasta [...]. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentacji źródłowej, skompletowanej w toku postępowania w 1974 r. Podlegająca ocenie decyzja orzekała o podjęciu postępowania wymiennego niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], miasta [...]. Wydano ją na podstawie art 2 i art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowaniem wymiennym zostały objęte grunty Skarbu Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi, działki nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3,99 ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz grunty J. i J. P. działki nr [...], [...] o łącznej powierzchni 1,67 ha zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu podano, że grunty J. i J. P. położone są w formie enklawy w gruntach przeznaczonych na państwowe cele specjalne, zaś konieczność ich wymiany jest niezbędna dla należytego ukształtowania granic gruntów państwowych i stworzenie przez to odpowiednich warunków do ich racjonalnego zagospodarowania. Termin wykonania decyzji został określony na [...] maja 1974r., termin złożenia sprawozdania: [...] lipca 1974r. Podniesiono, że w grudniu 1972r. został wydany akt własności ziemi na mocy którego prawo własności do działek nr [...] i [...] objętych księgą wieczystą [...] przeszło na L. i B. P. Dane z rejestru gruntów potwierdzają, że do chwili obecnej stan prawny działek nr [...] i [...] nie uległ zmianie. Grunty Skarbu Państwa objęte kontrolowaną decyzją zostały rozdysponowane przez ich sprzedaż w 1997r. na rzecz osób fizycznych, następnie zrealizowane zostało połączenie, podział geodezyjny i dalsze przeniesienie prawa własności do nowopowstałych działek. Na podstawie tych okoliczności organ I instancji uznał, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] nie została wprowadzona do obrotu prawnego, wymiana gruntów Skarbu Państwa i Państwa P. nie nastąpiła. Aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, musi ją uprzednio doręczyć stronie – art. 109 § 1 w związku z art. 110 Kpa. Dokumentacja zebrana w sprawie (oświadczenia stron, zmiany stanu prawnego działek nr [...], [...], [...], [...]) świadczy o niedoręczeniu stronom postępowania kontrolowanej decyzji. W takim przypadku orzeczenie to należy uznać za czynność prawna nieistniejącą. Nie jest to decyzja nieważna, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że rozpoznanie wniosku nieważnościowego jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, bowiem nie stwierdza się nieważności decyzji której nie było w obrocie prawnym. W odwołaniu L. i B. P. – dalej "skarżący", zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podnieśli w szczególności, że przedmiotowa decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, bowiem została wpisana w księdze wieczystej [...] jako podstawa do ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością. W niniejszej księdze wieczystej istnieje również wpis, iż przystąpiono do prac związanych z wymianą gruntów opisanych w decyzji nr [...], zatem właściwy organ administracji przesłał decyzje do ksiąg wieczystych aby wpisać ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością, co potwierdza wejście decyzji do obrotu prawnego. Przez dokonanie powyższego wpisu skarżący pozbawieni zostali przez wiele lat możliwości swobodnego rozporządzania nieruchomością, a Skarb Państwa nadal włada działkami skarżących. Wskazali, że jedynie na podstawie pisma Starosty Powiatu [...], do którego Wojewoda [...] zwracał się o nadesłanie akt postępowania, stwierdzono brak dokumentacji źródłowej skompletowanej w toku postępowania z 1974r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 Kpa data wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2013, poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013r. do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kpa, jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przedmiotowy wniosek został doręczony organowi 17 listopada 2014r. zatem już po dniu wejścia w życie art. 33 ust. 2 cyt. ustawy. W związku z tym, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1974r., od dnia wydania której upłynęło blisko 40 lat, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe niniejsze postępowanie, brak było bowiem – w ocenie Ministra - podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia sprawy. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2014r., poz. 700) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013r., poz. 1157) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 105 Kpa poprzez bezzasadne uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. > Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji stanowi art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013r., poz.1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013r. Zgodnie z tym przepisem do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest, czy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżących zasadnie zastosował przywołany wyżej przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1974 r. nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że ustawa z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13), w oparciu o którą wydano kontrolowaną decyzję Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1974r., utraciła moc wraz z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. Stanowi o tym wprost przepis art. 35 ustawy z 26 marca 1982r. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Ponieważ wniosek skarżących dotyczy wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, to wobec powyższego decyzja Naczelnika Powiatu w [...], gdyby była oceniana pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych, to przesłanki te odnosiłyby się do ustawy z 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, w oparciu o która została wydana. Ma rację Minister, że zgodnie z treścią art. 33 ust.2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, ograniczenia w czasie doznała możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów do 5 lat, od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z uzasadnienia projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. Umknęła jednak uwadze organu odwoławczego okoliczność, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej nie ustalono, czy w trakcie toczącego się postępowania wymiennego wydano decyzję ostateczną o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, a tylko o takiej decyzji jest mowa w art. 33 ust. 2. Nie wiadomo zatem również od jakiej daty liczyć należy upływ 5 letniego terminu do wszczęcia postępowania, o którym mowa w przywołanym przepisie i czy termin ten rozpoczął swój bieg w realiach przedmiotowej sprawy. W świetle powyższego, zdaniem Sądu w sytuacji gdy skarżący domagali się wzruszenia w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podjęcia postępowania wymiennego, a organy nie ustaliły, że wydano decyzję ostateczną o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, nie zaistniały warunki o jakich mowa w art. 33 ust. 2. Decyzja w sprawie podjęcia postępowania wymiennego wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968r. nie może być utożsamiana z decyzją o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów o jakiej mowa w dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy z 1968r. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma charakter regulacji szczególnej i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Zatem przywołany w decyzji organu II instancji przepis nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy niniejszej, w związku z tym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza prawo, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z kolei decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie w sprawie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z [...] marca 1974r. w sprawie podjęcia postępowania wymiennego niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], miasta [...] zasadza się na uznaniu, że kontrolowana decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu nie można podzielić tej oceny. Należy mieć na uwadze okoliczność, że kwestionowana decyzja została ujawniona w księdze wieczystej [...], a zatem weszła do obrotu prawnego. Wynika to wprost z pieczęci znajdującej się na decyzji Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z [...] marca 1974r., załączonej do wniosku nieważnościowego. Z uzasadnień decyzji obu instancji wnioskować należy, że organy nie badały ksiąg wieczystych założonych dla gruntów objętych kwestionowaną decyzją, w szczególności założonych dla działek nr [...] i [...]. Jak podnosi skarżący sporna decyzja wpisana została w księdze wieczystej jako podstawa do ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością. W księdze widnieje też wpis o przystąpieniu do prac związanych z wymiana gruntów opisanych w decyzji nr [...]. Wojewoda [...] w żaden sposób nie zweryfikował tych twierdzeń, ograniczył się do poczynienia ustaleń faktycznych jedynie w oparciu o dane z ewidencji gruntów, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Należy też zauważyć, że uwadze organu umknęło i to, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] marca 1974r. właścicielami działek nr [...] i [...] o powierzchni 1.67 ha położonych w [...], powiat [...] na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z [...] grudnia 1973r., który to akt przyjęty został do ewidencji [...] lutego 1974r. byli skarżący B. P. i L. P. Tymczasem będąca przedmiotem badania decyzja wydana została (co wynika wprost z decyzji) w stosunku do J. i J. P. – poprzedników prawnych skarżących i jednocześnie byłych właścicieli działek oznaczonych nr [...] i [...], którzy w 1967 roku darowali przedmiotową nieruchomość rolną skarżącym. Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu winien przystąpić do dalszych poszukiwań akt w sprawie wszczęcia postępowania wymiennego zwracając się w tym celu do instytucji archiwalnych. Następnie ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym uwzględni zapisy w księgach wieczystych obejmujących działki o jakich mowa w decyzji z [...] marca 1974r. oraz , o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa organ w szczególności wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł wydając orzeczenie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.