IV SA/Wa 2959/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. znak: [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (w zw. z art. 144) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "[...] WIOŚ" decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 170 022,32 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję [...] WIOŚ i jednocześnie wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 170 022 zł. Gmina [...] pismem z dnia 17 lipca 2017 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary administracyjnej. Kolejno pismem z dnia 19 lipca 2017 r. złożyła uzupełnienie do ww. wniosku. W wyniku powyższego [...] WIOŚ, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił Gminie [...] wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, w oparciu o art. 61a k.p.a. w związku z art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zwanej dalej "Poś". Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. Gmina [...] złożyła zażalenie na ww. postanowienie [...] WIOŚ z dnia [...] lipca 2017 r., zarzucając: naruszenie art. 61a k.p.a., poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, bezpodstawnego przyjęcia, ze termin, o którym mowa w art. 318 Poś jest terminem prawa materialnego, a nie terminem procesowym, i że nie może być przywrócony. Po analizie materiału zgromadzonego w sprawie, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jest zasadne. Organ wyjaśnił, iż w art. 317 i 318 Poś sformułowane zostały warunki, jakie muszą być spełnione aby organ właściwy w sprawie mógł wydać pozytywną decyzję o odroczeniu terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Jednym z nich jest złożenie do właściwego organu wniosku o odroczenie terminu płatności kary przed upływem terminu, w którym kara powinna być uiszczona. Zgodnie zaś z art. 281 ust. 3 Poś termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Dalej organ przypomniał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a jego istotą jest nie tylko umożliwienie stronie dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie wymaganego wniosku do właściwego organu lecz przede wszystkim zakreślenie granic czasowych istnienia prawa strony do ubiegania się o zastosowanie materialnoprawnej instytucji odroczenia terminu płatności kary ustalonej decyzją ostateczną. Z chwilą upływu tegoż terminu strona nie może już skutecznie ubiegać się o to prawo. W niniejszej sprawie ostateczną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej doręczono Gminie [...] w dniu 5 czerwca 2017 r. A zatem, termin uiszczenia kary, a co za tym idzie złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary upłynął w dniu 19 czerwca 2017 r. Skoro nie został spełniony podstawowy warunek odroczenia, jakim jest złożenie wniosku w określonym przez ustawodawcę terminie, a termin ten jako materialnoprawny nie podlega przywróceniu, to należy uznać, że wniosek strony z dnia 17 lipca 2017 r. (data wpływu do [...] WIOŚ - 18 lipca 2017 r.) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary administracyjnej jest bezprzedmiotowy i nie ma materialnoprawnej podstawy do jego rozpatrzenia. Organ przypomniał, że termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Stąd termin materialnoprawny podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSAz 1997 r. z. 2, poz. 56). Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Charakteru przywracanego nie mają natomiast terminy prawa materialnego. Zatem w razie uchybienia terminu materialnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W związku z powyższym zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy, m.in. sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji lub postanowienia, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, lub brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji lub postanowienia. [...] WIOŚ zobowiązany był zatem do wydania, na podstawie art. 61 a Kpa, postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia[...] września 2017 r. złożyła Gmina [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podczas gdy powinien on uchylić postanowienie organu I instancji i wszcząć postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej w związku z faktem, że nie zachodziły przesłanki z art. 61a k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania, 2. art. 318 ust. 1 w zw. z art. 281 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez przyjęcie, że 14 dniowy termin na złożenie wniosku o odroczenie płatności kary jest terminem prawa materialnego, a nie terminem procesowym oraz że nie może być przywrócony, 3. art. 11 oraz 8 § 2 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, 4. naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, zamiast merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej złożenie wniosku w sprawie odroczenia terminu płatności oraz przywrócenia terminu jest typową czynnością procesową. Organ błędnie uznał, iż jednym z warunków wydania decyzji o odroczenie terminu płatności jest zachowanie terminu przewidzianego w ustawie, co powoduje, że termin ten ma charakter materialny, podczas gdy warunki zawarte w art. 318 ust. 6 są warunkami formalnymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 318 ust. 3 ustawy. Ze stanowiskiem Organu II instancji nie można się zgodzić. Przywołując orzecznictwo oraz poglądy prezentowane w doktrynie, skarżąca wskazała, że termin z art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie jest terminem materialnoprawnym. W związku z czym dopuszczalne jest jego przywrócenie w trybie przepisów art. 58-59 k.p.a. Zatem brak było podstawy prawnej do przyjęcia, że nastąpiło wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym brak było podstawy prawnej do zastosowania art. 61a k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1.k.p.a, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy tym organy obydwu instancji uznały, że odmowa wszczęcia postępowania o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej (art. 317 Poś) podyktowana jest faktem, że termin ten stanowi termin prawa materialnego i jako taki nie podlega przewróceniu, a z akt sprawy wynika że wniosek nie został złożony w terminie przewidzianym w art. 318 ust. 1 Poś. Zdaniem Sądu pogląd powyższy nie jest prawidłowy. Odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 317 Poś. Przy tym art. 318 ust. 1 wymaga, aby wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Jednocześnie, zgodnie z art. 281 ust. 3 Poś termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że ostateczną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej doręczono Gminie [...] w dniu 5 czerwca 2017 r. A zatem, termin uiszczenia kary, a co za tym idzie złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary upłynął w dniu 19 czerwca 2017 r. Do tego dnia nie został złożony również wniosek o odroczenie terminu płatności tej kary. Okoliczności te nie są sporne. Istotą sporu jest natomiast kwestia czy termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności przewidziany w art. 318 ust. 1 Poś stanowi termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, czy termin prawa procesowego, który co do zasady jest przywracalny. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od przypomnienia, że instytucja przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.) stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 k.p.a. jest zatem instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Możliwość zatem zastosowania tej instytucji, zależy od charakteru terminu, który nie został dochowany. Stąd jego ustalenie jest kwestią kluczową w niniejszej sprawie. Kierując się poglądami wyrażanymi w doktrynie oraz w orzecznictwie, należy przyjąć, iż przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych. Nadto w literaturze wskazuje się, że terminy w prawie administracyjnym, prócz podziału na terminy procesowe i materialne, dzielą się również na terminy ad quem czyli takie, przed których upływem dana czynność powinna być dokonana – np. termin do wniesienia odwołania, oraz post quem, po upływie których określona czynność może zostać dokonana. Przy tym przyjmuje się, że wnioskiem o przywrócenie terminu mogą zostać objęte tylko terminy ad quem. (patrz. Michał Kowalski, Terminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, str. 74, PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2013). W tym kontekście należy zastanowić się jaki charakter ma przewidziany w art. 318 ust. 1 Poś termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Czy jest terminem procesowym jako termin do dokonania czynności procesowej przez podmiot postępowania, czy też jest terminem materialnoprawnym którego upływ decyduje o powstaniu, treści, zmianie lub wygaśnięciu prawa lub roszczenia materialnego. W ocenie Sądu termin ten stanowi termin procesowy. Nie ma wątpliwości, że sam fakt umieszczenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej w akcie materialnoprawnym, jakim jest ustawa – Prawo ochrony środowiska, nie determinuje charakteru tegoż terminu. Skoro natomiast w art. 318 ust. 1 Poś został określony termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej lub kary pieniężnej, należy przyznać mu walor terminu, w jakim powinno być wniesione do organu administracji podanie w konkretnej sprawie. Jest on zatem przewidziany dla czynności procesowej, jaką jest złożenie podania o odroczenie. W konsekwencji zaś należy go uznać za termin procesowy. Również przywołany podział terminów na terminy ad quem czyli takie, przed których upływem dana czynność powinna być dokonana – np. termin do wniesienia odwołania, oraz post quem, po upływie których określona czynność może zostać dokonana, przemawiają za przyjęciem że termin przewidziany w art. 318 Poś stanowi termin przywracalny. Jest to bowiem termin, który zaliczyć należy do grupy terminów ad quem, jako termin przed którego upływem dana czynność powinna zostać dokonana. Jak już wyżej była mowa, zwolennicy takiego rozróżnienia terminów w prawie administracyjnym, przyjmują, że wnioskiem o przywrócenie terminu mogą zostać objęte właśnie terminy ad quem. (patrz j.w.). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że ograny dokonały błędnej oceny, iż termin przewidziany w art. 318 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska uznać należy za termin prawa materialnego i jako taki nie podlega on przywróceniu. W konsekwencji organy dopuściły się naruszenia art. 61a k.p.a. w związku z art. 318 Poś. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Przy tym organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności rozważyć czy zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie opłaty. Gdyby jednak takie przesłanki nie wystąpiły, w ocenie Sądu zasadnym będzie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku o odroczenie płatności złożonego po terminie. W razie bowiem ustalenia, że wniosek został złożony po terminie, nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, ale – ewentualnie – z brakiem przesłanek do uwzględnienia wniosku. Z całą mocą Sąd jednak podkreśla, że w takim wypadku, brak jest podstaw do uznania, że postępowanie nie może zostać wszczęte. Mając na uwadze powyższe rozważania sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z § 2 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2017 r., Dz.U. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.