IV SA/Wa 296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [....] z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. – M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [....] nr [....] z dnia [....] lipca 2014 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Aktem notarialnym Rep. [....] z dnia [....] maja 1980 r. przejęto na własność Skarbu Państwa – [...] – [...] nieruchomość o powierzchni 4, 9305 ha składającą się z działek nr [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] w obrębie [....] położoną w W. przy ul. [....] stanowiącą własność M. M.. Nieruchomość ta została wywłaszczona z przeznaczeniem pod strefę bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska [...] (I etap), zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia [...] września 1978 r. Pismem z dnia 9 grudnia 1999 r. M. M. wystąpiła z wnioskiem o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, który zmodyfikowała pismem z dnia 19 maja 2006 r. zawężając zakres żądania do działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zgodnie z informacją z ewidencji gruntów wg stanu na dzień 12 września 2012 r. wymienione działki stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego "[....]" z siedzibą w W.. Z kolei z pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia 7 października 2009 r. wynika, że nieruchomości objętej aktem notarialnym z dnia [...]maja 1980 r. odpowiadają aktualnie działki ewidencyjne nr z obr. [...] oraz nr [...] i nr [...] z obr. [...]. Prezydent [...] w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i 4 , art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r,, poz. 518 ze zm.), zwanej dalej ugn, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obr. [...], stanowiącej część nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. [....] z dnia [...] maja 1980 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [....], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność M. M. została nabyta na własność Skarbu Państwa – [....] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z aktu notarialnego Rep. [....] z dnia [....] maja 1980 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji strefy ochronnej lotniska [....] stosownie do decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. Integralną część powyższej decyzji stanowi załącznik graficzny wskazujący, że zachodnia granica inwestycji ustalonej w/w decyzją pokrywa się z linią rozgraniczającą [....], a zatem cała wywłaszczona nieruchomość znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji, dla której nastąpiło wywłaszczenie. Decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...] określiła warunki zagospodarowania. Zgodnie z tą decyzją teren objęty inwestycją przeznaczono wyłącznie pod użytkowanie rolne. Organ zaznaczył, że z wytycznych urbanistycznych do zagospodarowania strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy Lotniska [....] znak: [....] stanowiących załącznik do decyzji Nr [...] na przedmiotowym terenie istniała zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza skupiona. Dla realizacji celu wynikającego z przedmiotowej decyzji na obszarze objętym działaniem decyzji należało zlikwidować zabudowę mieszkaniową istniejącą pomiędzy terenem lotniska, a [...] oraz w południowym odcinku pasa startowego Nr [...], jak również pozostałą zabudowę mieszkaniową i inne obiekty kubaturowe nie związane z działalnością lotniska. Zgodnie z § 1 aktu notarialnego Rep. A [....] z dnia [...] maja 1980 r. na działce nr [...] z obr. [...] znajdowały się zabudowania mieszkalne i gospodarcze. Zdaniem organu pierwszej instancji dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia niezbędne jest ustalenie, kiedy nastąpiła rozbiórka budynków znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że dla oceny zagospodarowania wykorzystano zdjęcia lotnicze z 1987 r. (7 lat po dacie wywłaszczenia) oraz z 1993 r. (13 lat po wywłaszczeniu), które obrazują sposób zagospodarowania nieruchomości i obejmują również obszar działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obr. [...]. Treść zdjęcia lotniczego z 19887 r. potwierdza, że w okresie 7 lat po dacie wywłaszczenia nie istniały już zabudowania zlokalizowane przed wywłaszczeniem na działce nr [...] z obr. [...] (aktualnie działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...]). W toku postępowania Prezydent [...] ustalił również aktualny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości i w dniu 25 kwietnia 2014 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Z protokołu oględzin wynika, że działki nr [...] i [...]z obr. [...] wraz z otaczającym terenem stanowią obszar zielony ogólnodostępny. Na działce nr [...] występują elementy infrastruktury technicznej w postaci studzienki kanalizacyjnej oraz 5 słupów linii energetycznej, jak również pojedyncze krzewy pomiędzy nimi. Organ stwierdził, że obecny stan zagospodarowania w/w działek potwierdza również realizację celu uzasadniającego wywłaszczenie, którym była strefa ochronna lotniska [...] Organ podkreślił, że inwestycja wskazana w decyzji nr [...] polegała wyłącznie na przeznaczeniu terenu pod użytkowanie rolne. Nie ma zatem konieczności badania jakie poszczególne działania miały być podjęte na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Dla realizacji celu wywłaszczenia była potrzebna cała nieruchomość wywłaszczona stanowiąca aktualne działki o numerach [...] i [...] z obr. [...], a pas zieleni przy lotnisku stanowi jedną funkcjonalną całość. Prezydent [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wykazane zostało, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 roku. Stosownie zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku P 38/11 przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił w omawianej sprawie swoją moc i nie ma konieczności badania, czy inwestycja dla realizacji, której nastąpiło wywłaszczenie została zakończona w okresie wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] wniosła M. M.. W wyniku rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy Wojewoda [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda ustalenia organu pierwszej instancji uznał za prawidłowe, jak również podzielił stanowisko tego organu. Podkreślił, że organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego wskazania, że cel wywłaszczenia zgodny z aktem notarialnym z dnia 13 maja 1980 r., to zorganizowanie gospodarki wielkotowarowej, wyjaśnił, że wytyczne urbanistyczne stanowiące integralną część decyzji lokalizacyjnej wyraźnie wskazują rolne przeznaczenie wywłaszczonego terenu. Natomiast zorganizowanie gospodarki wielkotowarowej zgodnie z ww. wytycznymi było jedynie wskazaniem. Tym samym było to jedynie sugerowane, a nie obowiązujące przeznaczenie wywłaszczonego terenu. Odpowiadając na zarzut nieuzasadnionego powołania się przez organ pierwszej instancji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Wojewoda [...] wyjaśnił, że inny był stan prawny nieruchomości wywłaszczonej w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał i nie ma on analogicznego odniesienia do sprawy badanej w niniejszym postępowaniu. Nieruchomość stanowiąca obecną działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa oraz jest w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]". Tym samym nie została ona przejęta przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła M. M. zarzucając: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 137 w zw. z art. 136 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym orzeczenie odmowy zwrotu nieruchomości w sytuacji, kiedy zostały spełnione warunki do jej zwrotu; 2. naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. Wskazując na powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a., ze względu na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania; 2. ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zarówno decyzją Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zapadły z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej oba organy orzekły niezgodnie ze stanem faktycznym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podniosła, że określony w akcie nabycia nieruchomości cel wywłaszczenia, tj.: zorganizowanie gospodarki wielkotowarowej nie stanowił jedynie sugestii, tylko w sposób precyzyjny, zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi określał inwestycję pod którą nastąpiło wywłaszczenie. Natomiast definiowany w oparciu o nie sposób użytkowania wywłaszczonej nieruchomości został dokładnie opisany w umowie jej nabycia. W żadnym miejscu tej umowy nie jest zapisane, że określony w niej cel wywłaszczenia podany jest w trybie sugestii i luźnych wskazówek co, zdaniem skarżącej, starał się wykazać Wojewoda. Skarżąca zaznaczyła, że samo wyburzenie budynków mieszkalnych nie stanowi jeszcze o realizacji celu wywłaszczenia, którym miało być zorganizowanie na przedmiotowym terenie gospodarki wielkotowarowej, czyli małego przedsiębiorstwa na rynku, będącego zorganizowaną, samodzielną jednostką ekonomiczną, mającą na celu produkcję dóbr lub świadczenie usług na rynku przy użyciu zespołu czynników produkcji. Zdaniem skarżącej pozostawienie na wiele lat ziemi odłogiem, jako terenu zielonego wyposażonego jedynie w studzienkę kanalizacyjną i słupy linii energetycznej w żadnym razie nie realizuje tak definiowanego przedsięwzięcia gospodarki wielkotowarowej. Wnioskowany teren po wywłaszczeniu nigdy nie stanowił samodzielnej jednostki ekonomicznej, nigdy nie produkowano na nim żadnych dóbr ani nie świadczono usług. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obr. [...] i umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...]. Wniosek M. M. z z dnia 9 grudnia 1999 r. (zmieniony w dniu 19 maja 2006 r.) podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczeń 9Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.), w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Zgodnie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 w/w ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zatem kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości jest ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 u.g.n. zaistniała. Zaistnienie okoliczności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy oceniać w każdym indywidualnym przypadku na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania dowodów. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie był w przeszłości zbyt precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia. Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", które odnosi się w istocie do inwestycji celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wynika z ustaleń organów wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. M. na rzecz Skarbu Państwa – [...] dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] maja 1980 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji strefy ochronnej Lotniska [...] stosownie do decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. Integralną część powyższej decyzji stanowił załącznik graficzny wskazujący, że zachodnia granica inwestycji ustalonej w/w decyzją pokrywa się z linią rozgraniczającą [...], a zatem cała wywłaszczona nieruchomość znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji, dla której nastąpiło wywłaszczenie. Decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...] określiła warunki zagospodarowania. Zgodnie z tą decyzją teren objęty inwestycją przeznaczono wyłącznie pod użytkowanie rolne. Zaznaczyć należy, że art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane przewidywał, że decyzja ustanawiająca strefę ochronną powinna określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane lub zakazane sposoby wykorzystania terenów na jej obszarze, a w ust. 3 wskazano, że jeżeli na obszarze strefy ochronnej wyznaczono tereny, na które zakazany jest wstęp osobom postronnym, albo zachodzi potrzeba zmiany sposobu użytkowania tych terenów inwestor lub użytkownik terenu, dla którego strefa została ustanowiona, może być zobowiązany do wejścia w prawne posiadanie tych terenów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył, że z wytycznych urbanistycznych do zagospodarowania strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy Lotniska [...] znak: [...]stanowiących załącznik do decyzji Nr [...] na przedmiotowym terenie istniała zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza skupiona. Dla realizacji celu wynikającego z przedmiotowej decyzji na obszarze objętym działaniem decyzji należało zlikwidować zabudowę mieszkaniową istniejącą pomiędzy terenem lotniska, a [...] oraz w południowym odcinku pasa startowego Nr [...], jak również pozostałą zabudowę mieszkaniową i inne obiekty kubaturowe niezwiązane z działalnością lotniska. Bezsporne jest, że na działce nr [...] z obr. [...] znajdowały się zabudowania mieszkalne i gospodarcze. Należy podzielić stanowisko organu, że dokonanie likwidacji wymienionych zabudowań, jak również obecny stan zagospodarowania przedmiotowych działek potwierdza realizację celu uzasadniającego wywłaszczenie, którym było utworzenie strefy ochronnej przed uciążliwością hałasu o natężeniu 90 dB spowodowanego pracą lotniska. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny, stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo oceniły, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany i brak jest zaistnienia przesłanki "zbędności" tej nieruchomości wynikającej z przepisu ust. 3 art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że celem wywłaszczenia jej nieruchomości było zorganizowanie gospodarki wielkotowarowej. Cel wywłaszczenia wynikał z powołanej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1978 r. i było nim utworzenie strefy ochronnej w związku z rozbudową Lotniska [...]. Natomiast słusznie wskazał Wojewoda [...] że zorganizowanie gospodarki wielkotowarowej było wyłącznie wskazaniem zawartym w wytycznych urbanistycznych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skargę oddalił. .