IV SA/Wa 2961/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyznaczenia do wykonywania ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. uchyla pkt 1 decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 3. w pozostałej części oddala skargę, 4. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz B. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz j ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późno zm.), B. T. do wykonywania ustawowych zadań Inspekcji na czas określony od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., w zakresie: 1) badania zwierząt umieszczanych na rynku, przeznaczonych do wywozu oraz wystawiania świadectw zdrowia; 2) pobierania próbek do badań; 3) sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju; 4) sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawianiem wymaganych świadectw zdrowia. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., w/w organ z uwagi na przesłankę z art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a przekazał akta ww. postępowania do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Z kolei [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej wart. 25 § 1 pkt 1 k.p.a, skutkującej wyłączeniem od załatwienia sprawy wyznaczenia B. T., przekazał sprawę Głównemu Lekarzowi Weterynarii. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], Główny Lekarz Weterynarii w pkt I postanowił o niewyznaczeniu B. T. na czas określony od dnia [...] kwietnia do dnia 31 grudnia 2015 r., do wykonywania ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie: badania zwierząt umieszczanych na rynku, przeznaczonych do wywozu oraz wystawiania świadectw zdrowia, pobierania próbek do badań, sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawianiem wymaganych świadectw zdrowia, oraz w pkt II umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w pozostałym zakresie. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Głównego Inspektoratu Weterynarii wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt I ww. decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Główny Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po ponownej analizie sprawy organ uznał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, iż sytuacja, w której powiatowy lekarz weterynarii nadzoruje wykonywanie czynności urzędowych przez osobę wyznaczoną, należącą do rodziny osoby zajmującej stanowisko kierownicze w nadzorującym go organie zagraża urzeczywistnieniu wartości uzasadniających powołanie służby cywilnej oraz prawidłowemu wykonywaniu zadań Inspekcji Weterynaryjnej. Pracownicy terenowych struktur Inspekcji Weterynaryjnej, w tym osoby zatrudnione na stanowiskach powiatowych i wojewódzkich lekarzy weterynarii oraz ich zastępców, należą do korpusu służby cywilnej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, korpus służby cywilnej działa w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111, z późn. zm.) członek korpusu służby cywilnej jest obowiązany w szczególności rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania oraz zgodnie zachowywać się w służbie oraz poza nią, a zgodnie z art. 78 ust. 1 tejże ustawy przy wykonywaniu obowiązków nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym. Powiatowy lekarz weterynarii nadzorując osobę wyznaczoną, będącą jednocześnie członkiem rodziny zastępcy wojewódzkiego lekarza weterynarii, będzie znajdował się w sytuacji konfliktu interesów, co sprzyja działaniom niezgodnym z interesem publicznym. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późno zm.), lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności urzędowych wykonują powierzone zadania pod nadzorem i w imieniu organów Inspekcji, a z kolei zgodnie z art. 8 ust. 3 wymienionej ustawy, powiatowy lekarz weterynarii podlega wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii. Wojewódzki lekarz weterynarii, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej m. in. ustala kierunki działania, wydaje instrukcje określające sposób postępowania powiatowych lekarzy weterynarii na obszarze województwa oraz kontroluje sposób wykonywania przez nich zadań Inspekcji, może wydawać powiatowym lekarzom weterynarii polecenia dotyczące podjęcia określonych czynności oraz żądać od nich informacji z zakresu ich działania. W przypadku niewłaściwego wykonywania zadań przez powiatowego lekarza weterynarii, w tym w zakresie zadań związanych z wyznaczeniem w trybie art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, wojewódzki lekarz weterynarii może zastosować wobec niego stosowne, przewidziane przepisami, kary dyscyplinarne, czy podjąć inne czynności o charakterze naprawczym. Powyższe odnosi się również do zastępcy wojewódzkiego lekarza weterynarii, który może wykonywać dane zadania przypisane wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii z upoważnienia tegoż organu oraz który w czasie nieobecności wojewódzkiego lekarza weterynarii kieruje działaniem danego Inspektoratu szczebla wojewódzkiego. Występowanie ww. sytuacji może powodować uszczerbek w wizerunku służby cywilnej i zmniejszyć zaufanie obywateli do organów Inspekcji Weterynaryjnej, a co za tym-idzie, utrudniać wykonywanie zadań tej instytucji: Taka sytuacja może negatywnie odbijać się także na funkcjonowaniu jednostek organizacyjnych Inspekcji Weterynaryjnej. Pośrednie sprawowanie nadzoru wojewódzkiego lekarza weterynarii lub zastępcy wojewódzkiego lekarza weterynarii nad. wyznaczonym lekarzem weterynarii nie sprzyjałoby zachowaniu obiektywizmu w ocenie jakości wykonywania czynności. Zasadnym w niniejszej sprawie w ocenie organu, jest również fakt, że na podstawie rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późno zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), przepisy prawa europejskiego jednoznacznie nakazują, aby właściwe organy kontrolujące zapewniały bezstronność, wysoką jakość i spójność kontroli urzędowych na wszystkich poziomach i aby pracownicy przeprowadzający kontrole urzędowe byli wolni od konfliktów interesów. Zgodnie z art. 5 rozdział I tytuł II ww. rozporządzenia, wymaga się aby pracownicy przeprowadzający kontrole urzędowe byli wolni od konfliktów interesów, a kryterium to było w pełni spełnione przez każdy organ, któremu przyznano kompetencję do przeprowadzania kontroli urzędowych. Zgodnie z art. 5 ww. rozporządzenia państwa członkowskie zapewniają, że władza kontrolująca jest bezstronna i wolna od wszelkich konfliktów interesów w zakresie realizacji zadań delegowanych na jego rzecz. W dniu 26 sierpnia 2015 r. za pośrednictwem Głównego Lekarza Weterynarii wpłynęła skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję w przedmiotowej skardze Skarżący zarzuca brak podstaw do wyłączenia się z prowadzenia niniejszego postępowania Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Ponadto z ostrożności procesowej Skarżący zarzuca, że decyzja nie odpowiada wymogom określonym wart. 107 Kpa, gdyż jest decyzją uznaniową i dlatego "odmowa załatwienia powinna być szczególnie wnikliwa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Wbrew bowiem zarzutom skargi Sąd w pełni podziela stanowisko organu wskazujące na zasadność i istnienie podstaw do wyłączenia się od rozpoznania sprawy przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. na podstawie art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a, oraz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w oparciu o art. 25 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 25 § 1 Kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych wart. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych wart. 24 § 1 pkt 2 i 3. Zgodnie natomiast z art. 24 § 1 pkt 2 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. dokonał w przedmiotowej sprawie wyłączenia na podstawie art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak przyjmuje się w doktrynie osobą zajmującą stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia jest osoba wykonująca funkcję organu i jego zastępcy oraz osoby zatrudnione w urzędzie organu na stanowiskach określonych w przepisach jako kierownicze lub równorzędne. W związku z czym, należy stwierdzić, że zastosowanie wyłączenia się organu od załatwienia sprawy, zgodnie z art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a będzie również odnosiło się do sytuacji gdzie sprawa dotyczy interesów majątkowych strony, która pozostaje z osobą będącą na stanowisku zastępcy organu, w stosunku określonym w art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. B. T. jest teściem Zastępcy [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, czyli jest w stosunku do niego powinowatym pierwszego stopnia w linii prostej. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że zasadnie z prowadzenia postępowania o wyznaczenie B. T., teścia Zastępcy [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, na podstawie art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a, wyłączył się Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. Następnie, na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a z prowadzenia postępowania administracyjnego, wyłączenia dokonał [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii jest organem bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., który jako organ I instancji jest właściwy do załatwienia sprawy wyznaczenia B. T., zgodnie z art. 16 w związku z art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Strona pozostaje z Zastępcą [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w stosunku określonym wart. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastępca [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wykonuje zadania kierownika organu z upoważnienia oraz zastępuje go w działaniach podczas jego nieobecności lub niemożności sprawowania stanowiska. Powyższe potwierdza zarządzenie Nr 1 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie organizacji wojewódzkich, powiatowych i granicznych inspektoratów weterynarii (Dz. Urz. MRiRW z 2010 Nr 3, poz. 3, z późn. zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. zarządzenia, wojewódzkim inspektoratem weterynarii kieruje wojewódzki lekarz weterynarii przy pomocy zastępcy. Również Regulamin Organizacyjny Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii z siedzibą w S., umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii z siedzibą w S., wskazuje w § 8 ust. 2, że w czasie nieobecności lub nieobsadzenia stanowiska Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, działalnością Inspektoratu kieruje zastępca Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Jednocześnie w tym samym paragrafie, wskazano, że Zastępca Wojewódzkiego Lekarza bezpośrednio sprawuje nadzór nad określoną komórką organizacyjną, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że zastępca ten kieruje tą komórką również podczas obecności w urzędzie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Powyższe w ocenie Sądu stanowiło uzasadnioną przyczynę do wyłączenia się w/w organów. Z uwagi zatem na konieczność wyłączenia się ze sprawy, zarówno Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., jak i [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, zachodziła konieczność rozpoznania niniejszej sprawy przez Głównego Lekarza Weterynarii. Organ ten zobligowany był wydać decyzję w zakresie postępowania, które zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 Nr 112, poz. 744, z późno zm.), zgodnie z którym jeżeli powiatowy lekarz weterynarii z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej przypisanych temu organowi może do wykonania tych zadań wyznaczyć lekarza weterynarii prywatnej praktyki. Rozpoznając sprawę organ uznał, iż z uwagi na to, że skarżący jest teściem Zastępcy [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, nie może mu zostać powierzone wykonywanie w/w czynności. W przypadku bowiem niewłaściwego wykonywania zadań związanych z wyznaczeniem w trybie art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, przez powiatowego lekarza weterynarii, wojewódzki lekarz weterynarii może zastosować wobec niego stosowne, przewidziane przepisami, kary dyscyplinarne, czy podjąć inne czynności o charakterze naprawczym. Powyższe odnosi się również do zastępcy wojewódzkiego lekarza weterynarii, który może wykonywać dane zadania przypisane wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii z upoważnienia tegoż organu oraz który w czasie nieobecności wojewódzkiego lekarza weterynarii kieruje działaniem danego Inspektoratu szczebla wojewódzkiego. Występowanie ww. sytuacji w ocenie organu może powodować uszczerbek w wizerunku służby cywilnej i zmniejszyć zaufanie obywateli do organów Inspekcji Weterynaryjnej, a co za tym-idzie, utrudniać wykonywanie zadań tej instytucji. Taka sytuacja może także negatywnie odbijać się także na funkcjonowaniu jednostek organizacyjnych Inspekcji Weterynaryjnej. Pośrednie sprawowanie nadzoru wojewódzkiego lekarza weterynarii lub zastępcy wojewódzkiego lekarza weterynarii nad wyznaczonym lekarzem weterynarii nie sprzyjałoby zachowaniu obiektywizmu w ocenie jakości wykonywania czynności. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż bez wątpienie obowiązkiem organu jest dbanie o dobry wizerunek służby cywilnej, organów Inspekcji Weterynarii, jak również o właściwe ich funkcjonowanie. Niemniej jednak organ ma także obowiązek rozpoznania sprawy, wszczętej z resztą z urzędu w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a), jak również w oparciu o zasadę praworządności tj. działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a) w tym przede wszystkim Konstytucji RP, która w art. 32 ustanawia zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji. W ocenie zatem Sądu organ, winien był rozważyć, czy na gruncie rozpoznawanej w celu zapewnienia stronie równego traktowania nie istniałaby możliwość wyznaczenia innego organu podległego Głównemu Lekarzowi Weterynarii, który sprawowałby kontrolę nad właściwym wykonywaniem zadań, powierzonych ewentualnie skarżącemu zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, iż postępowanie w oparciu o art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz j ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej wszczynane jest jedynie z urzędu, w sytuacjach wyjątkowych, tj. gdy służby potrzebują wsparcia konkretnych, spełniających określone wymagania podmiotów - lekarzy weterynarii. A zatem mając na uwadze, właśnie ten wyjątkowy charakter tego postępowania, organ winien był rozważyć ewentualną możliwość dopuszczenia zastosowania w sprawie art. 26 § 2 k.p.a., chyba że w okolicznościach niniejsze sprawy nie istniała taka potrzeba. Nie wynika to jednak z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, które w ocenie Sądu mając na uwadze powyższe rozważania, nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3, w zw. z art. 11 k.p.a., co uzasadniało konieczność ich uchylenia we wskazanym w pkt. 1 i 2 sentencji zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Sąd podzielił zaś argumentuję organu w zakresie umorzenia postępowania w zakresie nie wyznaczania skarżącego do wykonywania zadań w odniesieniu do już minionego okresu od 1 stycznia 2015r do [...] kwietnia 2015r., dlatego też w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił, czemu dał wyraz z pkt. 3 sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu od organu kosztów postępowania sądowego.