IV SA/Wa 2965/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aleksandra Westra asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 19 maja 2023 r. nr WIW-PU.9250.23.2023.AR w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z 19 maja 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii (organ II instancji, MWLW) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. (organ I instancji) z 8 marca 2023 r. nakładające na [...] (skarżąca) grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z [...] stycznia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny. W dniu [...] stycznia 2022 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wydał decyzję znak [...] (doręczona 9 lutego 2022 r.), w której zawarty został między innymi nakaz etykietowania pasz zgodnie z wymaganiami zawartymi w Rozporządzeniu 68/2013 , jeżeli nazwa materiału paszowego i procesu, któremu został on poddany ujęta jest w przedmiotowym akcie prawnym. Następnie w dniu 8 lipca 2022 r. dokonano sprawdzenia wykonania przedmiotowej decyzji. Protokół z przedmiotowej kontroli nie został podpisany przez kontrolowanego. Ustalono, że nakaz w zakresie etykietowania nie został wykonany w związku z powyższym w dniu 8 września 2022 r. skierowano do strony upomnienie (doręczone 14 września 2022 r.), w którym wskazano na potrzebę wykonania nakazów w terminie 7 dni. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniach 6 i 7 października 2022 r. również wykazała, że nie zrealizowano nakazu dotyczącego etykietowania. W dniu 25 listopada 2022 r. organ zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479, u.p.e.a.) wystawił tytuł wykonawczy o nr [...] doręczony stronie w dniu [...] grudnia 2022 r. w którym zawarto między innymi treść obowiązku obejmującego nakaz etykietowania pasz zgodnie z wymaganiami Rozporządzenia nr 68/2013. Kolejne kontrole przeprowadzane w podmiocie w dniach 25 stycznia 2023 r. i 3 lutego 2023 r.; 16 lutego 2023 r. i 3 marca 2023 r., które poruszały miedzy innymi powyższe zagadnienie nie potwierdziły realizacji nakazu obejmującego etykietowanie pasz zgodnie z wymaganiami Rozporządzenia 68/2013. Mając na uwadze obowiązujące regulacje w zakresie znakowania pasz, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 17 Rozporządzenia 767/2009 ust. 1 lit. e) wykaz materiałów paszowych, z których składa się pasza, opatrzony powinien być nagłówkiem "skład" i należy w nim podać nazwę każdego materiału paszowego zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, który z kolei określa, że podaje się nazwę materiału paszowego zgodnie z katalogiem materiałów paszowych, gdy wypełnione zostaną wszystkie odpowiednie postanowienia zawarte w katalogu. Organ I instancji w powyższym kontekście stwierdził niewykonanie decyzji, poprzez naruszenie art. 11 Rozporządzenia 767/2009, zgodnie z którym etykietowanie i prezentacja pasz nie wprowadzają użytkownika w błąd, w szczególności co do planowanego zastosowania lub cech pasz, w szczególności ich charakteru, metody wytwarzania lub produkcji, właściwości, składu, ilości, trwałości, gatunków lub kategorii zwierząt, dla których jest przeznaczona, przez przypisywanie paszom skutków lub cech, których nie posiadają, lub przez sugerowanie, że posiadają specyficzne cechy, gdy w rzeczywistości cechy takie posiadają wszystkie podobne pasze lub co do zgodności etykietowania z katalogiem wspólnotowym. W związku z tym, na podstawie art. 119 u.p.e.a. organ I instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii (organ II instancji, MWLW) w zaskarżonym postanowieniu z 19 maja 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. MWLW zgodził się z organem I instancji, iż powyższe procesy tj. ekspandowanie, ekstruzja, są zbieżne pod kątem prowadzenia obróbki fizycznej obejmującej użycie temperatury jednak nie są to procesy identyczne w związku z czym nie możemy używać tych określeń zamiennie wskazanych powyżej określeń procesów. Dodatkowo w ocenie MWLW, używanie materiału, w tym przypadku "Śruta rzepakowa chroniona" bez przedstawienia dokumentacji dotyczących procesów jakich zastosowano by uzyskać dany produkt chroniony, jest zgodnie z art. 11 Rozporządzenia 767/2009 wprowadzaniem użytkownika w błąd. Ponadto podczas kontroli w dniach 16 lutego i 3 marca 2023 r. ustalono dokonując sprawdzenia partii mieszanki paszowej uzupełniającej Tempo 20 granulat o nr referencyjnym partii 23021602, iż pod nagłówkiem "skład" wykaz materiałów paszowych użytych do jej wytworzenia, wyszczególniono obecność: składnika o nazwie "poekstrakcyjna śruta słonecznikowa", który według deklaracji podmiotu odpowiedzialnego za jego etykietowanie wskazany został jako "śruta słonecznikowa". Natomiast w dokumencie towarzyszącym okazanym dla mieszanki paszowej pełnoporcjowej [...] o numerze referencyjnym partii [...] zawarto pod nagłówkiem "skład" wykaz materiałów paszowych użytych do jej wytworzenia, wskazano obecność: składnika o nazwie "pasza pszenna" dodanego do paszy, który według deklaracji podmiotu odpowiedzialnego za jego etykietowanie wskazany został jako "mąka pszenna paszowa" oraz składnik o nazwie "poekstrakcyjna śruta słonecznikowa" dodanego do paszy, który według deklaracji podmiotu odpowiedzialnego za jego etykietowanie wskazany został jako "śruta słonecznikowa". Stwierdzono więc rozbieżności pomiędzy tym, co zadeklarował podmiot kontrolowany, a tym co zadeklarowały pomioty odpowiedzialne za etykietowanie materiałów paszowych. W związku z czym, organ II instancji podtrzymał, że powyższe ustalenia stanowią naruszenie art. 11 Rozporządzenia 767/2009, zgodnie z którym etykietowanie i prezentacja pasz nie wprowadzają użytkownika w błąd w szczególności co do planowanego zastosowania lub cech pasz, w szczególności ich charakteru, metody wytwarzania lub produkcji, właściwości, składu, ilości, trwałości, gatunków lub kategorii zwierząt, dla których jest przeznaczona, przez przypisywanie paszom skutków lub cech, których nie posiadają, lub przez sugerowanie, że posiadają specyficzne cechy, gdy w rzeczywistości cechy takie posiadają wszystkie podobne pasze lub co do zgodności etykietowania z katalogiem wspólnotowym. Organ II instancji uznał, iż nakaz poprawnego etykietowania był realizowany, nie mniej jednak nadal pojawiały się błędy w nazewnictwie innych surowców, wobec czego nie mógł uznać, że w przedmiotowej sprawie stało się to czynnikiem łagodzącym. Wobec tego MWLW podtrzymał postanowienie organu I instancji i uznał grzywnę za celową i odpowiednio dotkliwą dla osiągnięcia celów art. 119 u.p.e.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] S.A. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa, brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji niedostrzeżenie m.in. iż skarżący w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli błędami sprostował stwierdzone rozbieżności w nazewnictwie i w toku późniejszych kontroli te same uchybienia nie były stwierdzane, a dotyczyły one jedynie innych materiałów paszowych, które omyłkowo zostały błędnie oznaczone, zaś błędy, które pojawiły się na etykietach nie miały żadnego wpływu na zdrowie i życie zwierząt, dla których przeznaczona była dana pasza i nie uwzględnienie tych okoliczności przy ustalaniu wymiaru grzywny oraz określenie wysokości grzywny w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, jak też pominięcie, iż dla osiągnięcia celów, którym miało służyć nałożenie grzywny, zwłaszcza z uwagi na fakt, iż była ona nakładana po raz pierwszy, wystarczające było nałożenie grzywny w wysokości 500 zł, grzywna w wysokości 5 000 zł jest natomiast rażąco wygórowana, a ponadto błędne uznanie przez organ II instancji, iż organ I instancji prawidłowo ustalił i wyjaśnił swoje stanowisko co do wysokości nałożonej grzywny, w sytuacji w której nie wyjaśnił on, czym kierował się wymierzając grzywnę w celu przymuszenia we wskazanej wysokości, również organ II instancji nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w tym zakresie, 2) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku niniejszego postępowania oraz nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, 3) art. 8a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, 4) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, w sytuacji w której zażalenie na postanowienie winno zostać w całości uwzględnione a wymierzona grzywna winna zostać zmniejszona do kwoty 500 zł, 5) art. 121 § 2 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wymierzenie skarżącemu grzywny w wysokości 5.000 zł w sposób całkowicie dowolny, bez uwzględnienia okoliczności niniejszej sprawy, które nie uzasadniały wymierzenia grzywny w celu przymuszenia we wskazanej wysokości, a których należyte uwzględnienie winno skutkować nałożeniem na przedsiębiorcę kary w wysokości nieprzekraczającej 500 zł, 6) art. 7a § 1 k.p.a. przez dokonanie wykładni przepisów i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącego tak by nałożyć na niego możliwie wysoką karę, 7) art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221) przez dokonanie wykładni przepisów i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącego jako przedsiębiorcy tak by nałożyć na niego możliwie wysoką karę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę MWLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżonym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii było nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia na podstawie art.119 § 1 u.p.e.a, do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z [...] stycznia 2022 r. zobowiązującej m.in. do etykietowania pasz zgodnie z wymaganiami zawartymi w Rozporządzeniu Komisji 68/2013 i etykietowania wprowadzanych do obrotu pasz tak, by prezentowane informacje nie wprowadzały użytkownika w błąd, w szczególności przez przypisywanie paszom skutków lub cech, których nie posiadają. Stosownie do art.119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że obowiązki nałożone ostateczną decyzją Powiatowego LW w S. nie były przez zobowiązaną spółkę wykonywane w sposób prawidłowy. Wobec tego, po bezskutecznym upomnieniu skarżącej i wezwaniu jej do prawidłowego etykietowania produktów, organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego podstawę prawną stanowiła ww. decyzja. Organ po przeprowadzeniu kontroli upomniał skarżącą pismem z 8 września 2022 r., po czym 25 listopada 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy (k. 308 akt adm.). Spółka została ponownie wezwana do wykonywania decyzji pismem z 19 grudnia 2022 r. W ocenie Sądu, [...] w S. wykorzystał więc mniej dotkliwe środki przewidziane u.p.e.a. przed zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna miała charakter celowy, bowiem doszło do niepełnego wykonania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., co zostało bezspornie wykazane kolejnymi protokołami kontroli. Grzywna (5 000 zł) nie ma w opinii Sądu charakteru wygórowanego i wbrew zarzutom skargi nie została wymierzona w jak najwyższej kwocie – art. 121 § 2 u.p.e.a. najwyższą możliwą w trybie przymuszenia grzywnę ustanawia w wysokości dziesięciokrotnie przewyższającej kwotę przedmiotowej grzywny. Przeciwnie, Sąd stwierdza, że wymierzenie grzywny w 1/10 kwoty maksymalnej za kwotę niską. Nie można w kontekście zaskarżonego postanowienia mówić o naruszeniu art. 121 § 2 i 122 § 2 u.p.e.a. w sytuacji, gdy wysokość grzywny nie przekracza zagrożenia ustawowego, a powody jej wymierzenia są nie tylko wyjaśnione, ale też niekwestionowane przez stronę. W tym kontekście należy odnieść się również do zarzutów błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i nierozważenia zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu. Należy zauważyć, że istotne dla sprawy był jedynie fakt naruszenia obowiązków nałożonych decyzją [...] w S. Między stronami postępowania nie jest kwestionowane, że błędy w etykietowaniu pasz miały miejsce w toku prowadzonych kontroli, w tym po wydaniu ww. decyzji. Bez znaczenia dla możliwości zastosowania środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, jest wina lub brak winy strony w realizacji nakazu z decyzji administracyjnej, a jedynie jego obiektywne naruszenie. Strona nie kwestionuje, że do naruszeń dochodziło; wskazuje jedynie, że dochodziło do nich w odniesieniu do innych pasz, niż wskazane uprzednio. Bez wątpienia oznacza to, że obowiązki nałożone w decyzji nie były realizowane. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935).