IV SA/Wa 2966/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr. [...]. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2018 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] lipca 1950 r., uchylającej J.T. dokument nadania ziemi nr [...] z [...] stycznia 1947 r. przyznający mu nieruchomość gruntową położoną w [...] gm. [...] o pow. [...] ha, składającą się z parcel nr [...] i [...] (obecnie działki nr [...]; [...]; [...]; [...] [...]; [...]) oraz przyznającej w granicach norm obszarowych J.T. działkę o obszarze ca [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. M.Ś. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...], wskazując iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] wyjaśnił, że orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Obowiązujące wówczas normy przewidywały kompetencje organów administracji do wydania wspomnianej decyzji administracyjnej. Zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o art. 8b dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich oraz art. 100 rozporządzenia Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 100 ww. rozporządzenia "prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawo mogę być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgoda tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy". Zachowane, w dużym stopniu niekompletne, akta postępowania, w którym zostało wydana zaskarżona decyzja oraz pozostałe, również niekompletne, materiały archiwalne dowody nie uzasadniają wniosku, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody to, że nie zachował się dokument, z którego wynika zgoda właściciela na uchylenie wydanego dokumentu nadania ziemi nie oznacza automatycznie, że takiej zgody w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było. W opinii Wojewody [...], jest wysoce prawdopodobne, że przy organizowaniu spółdzielni produkcyjnej we wsi [...], w celu usytuowania obszaru, nastąpiła weryfikacja nadzielonych dokumentów i za zgodą stron wszystkim uprawnionym przydzielono działki rolne wg norm obszarowych. J. T. był zaś członkiem spółdzielni od 1950 r. do śmierci w 1977 r., a potem wkład gruntowy odziedziczyła jego córka, M.Ś.. Wojewoda [...] rozważył również kwestie proceduralne dotyczące wydania zaskarżonego orzeczenia i nie dostrzegł nieprawidłowości w tym zakresie. Wojewoda [...] nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja dotknięta była pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Z decyzją tą nie zgodziła się M.Ś. i złożyła odwołanie, zarzucając że decyzja Wojewody powołuje się na nieistniejące dokumenty świadczące o zgodzie właściciela na uchylenie dokumentu nadania ziemi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymienioną na wstępie decyzję utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W aktach tej sprawy brak jest dokumentu, w którym J.T. wyraża zgodę na uchylenie dokumentu nadania ziemi. Również M.Ś. w swoich wnioskach utrzymuje, że jej ojciec nigdy nie wyraził zgody na przejęcie gruntu. Jednak w innej decyzji, tj. decyzji z 28 grudnia 1968 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wskazało, że weryfikacja nadzielonych dokumentów i przydzielenie nowych działek nastąpiło za zgodą stron, w tym J.T.. Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji znajduje się wzmianka, że J.T. dobrowolnie zrzeka się przyznanego nadziału ziemi. Dokument świadczący o zrzeczeniu się gruntu może również znajdować się w archiwalnych aktach sprawy, których - jak wskazano - nie udało się jednak odnaleźć. Wobec braku w aktach sprawy dokumentu jednoznacznie przesądzającego o niewyrażeniu zgody J.T. na uchylenie dokumentu nadania ziemi oraz przy wzmiance o dobrowolnym zrzeczeniu się przyznanego nadania ziemi rolnej Minister uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Ministra również trafna jest konkluzja, że badana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz nie zawiera pozostałych, kwalifikowanych wad wymienionych art. 156 § 1 Kpa. Z tą decyzją nie zgodziła się M.Ś. i wywiodła skargę do tutejszego Sądu, wskazując że z braku dokumentu wyrażającego zgodę nie można wywodzić, że ta zgoda kiedyś wyrażona została. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 7 czerwca 2019 r. pełnomocnik M.Ś. ustanowiony z urzędu, poparł skargę w całości i sprecyzował stanowisko wskazując na naruszenie: - przepisów prawa procesowego w postaci art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. poz. 341), w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 lipca 1950 roku, przez zastosowanie tego trybu wobec braku zgody J.T. na dobrowolne zrzeczenie się aktu nadania ziemi rolnej - uchybienie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 KPA, art. 7a KPA i art. 77 § 1 KPA przez naruszenie zasady prawdy materialnej, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżącej i bezpodstawne przyjęcie że brak dokumentu o jednoznacznym niewyrażeniu zgody przez J.T. na uchylenie aktu nadania ziemi rolnej stanowiło domniemanie wyrażenia takiej zgody; - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Modyfikując stanowisko skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji Organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi ze wskazaniem konieczności zbadania kwestii zgody J.T. na dobrowolne zrzeczenie się aktu nadania ziemi rolnej. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że w aktach poprzedzających wydanie decyzji z 15 lipca 1950 r. brak dokumentu o wyrażeniu zgody przez J. T. na uchylenie poprzedniego aktu nadania ziemi rolnej. W tej sytuacji badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przepisy art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2017, poz. 2188), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu. Zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przy tym, w świetle zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przeprowadzona kontrola legalności według wyżej wskazanych kryteriów wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dlatego skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych względów niż podniesione w skardze oraz w uzupełnieniu do skargi. Poddana kontroli Sądu decyzja została wydana na skutek przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Przypomnieć zatem należy, że postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji ostatecznej może wszcząć bądź osoba która posiada legitymację prawną, bądź może zostać ono wszczęte z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek. W przypadku wystąpienie podmiotu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, rolą organu jest w pierwszym rzędzie kontrola tego wniosku pod względem formalnym, w tym pod kątem tego czy został wniesiony przez podmiot legitymowany. Ustalenie bowiem, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie posiada legitymacji, skutkuje odmową wszczęcia takiego postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania dot. stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] lipca 1950 r., będzie następca prawny osoby, do której taka decyzja została skierowana. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] lipca 1950 r., [...] objęło między innymi J.T., orzekając wobec niego w pkt 1 o uchyleniu dokumentu nadania ziemi Nr [...] z [...] stycznia 1947 r., którym J. T. została nadana nieruchomość o powierzchni [...] ha położona w [...], zaś w pkt 2 orzeczono o przyznaniu J.T. działki o pow. około [...] ha, położnej w miejscowości [...], gmina [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez M.Ś.obejmował pkt 1 tego orzeczenia. Rolą organu było więc sprawdzenie, czy M.Ś. jest następcą prawnym J. T. wskazanego w pkt 1 badanego orzeczenia, tj. decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] lipca 1950 r.. Pani M.Ś. przedłożyła postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T.. Jednakże ze zgromadzonych akt archiwalnych nie wynika jednoznacznie, że M.Ś. jest następcą prawnym tego J.T. którego dotyczy pkt 1 orzeczenia z 15 lipca 1950 r. Orzeczenie z 15 lipca 1950 r. nie zawierało jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację tożsamości objętego pkt 1 tego orzeczenia J. T.. Wiadomo jednak, że uchylało dokument nadania ziemi nr [...] z [...] stycznia 1947 r. W tym zaś dokumencie wskazano, że nadaje on na własność nieruchomość J. T., synowi J., urodzonemu [...] lutego 1915 r w [...], gmina [...], powiat [...]. Jednocześnie – jak wynika z akt sprawy – w oparciu o pkt 2 orzeczenia z 15 lipca 1950 r. wydano dwa dokumenty nadania ziemi. Jeden z [...] grudnia 1954 r. (Nr [...]) i drugi z 14 grudnia 1968 r. (Nr [...]). Z treści tych dokumentów wynika, że na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] lipca 1950 r., J. T., synowi J.i K. (dokument z 1968 r., bo dokument z 1954 nie wskazuje imion rodziców), urodzonemu [...] lutego 1913 r. (data urodzenia J.T. jest tożsama w obydwu dokumentach), we wsi [...], powiat [...] (miejsce urodzenia określone w dokumencie z 1968 r.) oraz we wsi [...], powiat [...] (miejsce urodzenia określone w dokumencie z 1954 r.), nadana została na własność ziemia o obszarze: około [...] ha (dokument z 1954 r.), około [...] ha (dokument z 1968 r.). Mając na uwadze, że pkt 1 orzeczenia z 15 lipca 1950 r. dotyczył J. T. urodzonego 15 lutego 1915 r. w [...], gmina [...], powiat [...], co wynika z zawartej w tej decyzji informacji, iż dotyczy on tego J.T. wobec którego wystawiono dokument nadania ziemi nr [...] z [...] stycznia 1947, a który zawierał takie właśnie dane osobowe, zaś pkt 2 tego orzeczenia dotyczył J.T. urodzonego [...] lutego 1913 r. we wsi [...]/[...], powiat [...]/[...] (informacje wynikające z dokumentu nadania ziemi z 1954 r oraz 1968 r.), istnieje podejrzenie, że było dwóch J.T.. Zatem istotne i niezbędne jest ustalenie przez organy właściwe dla rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1950 r., następcą prawnym którego z nich jest skarżąca. Oczywiście – z uwagi na zbieżność imienia ojca, podobieństwo daty urodzenia oraz brzmienia nazwy wsi [...]/[...]/[...] – nie można wykluczyć, iż wykazane powyżej rozbieżności są wynikiem wyłącznie omyłki pisarskiej. Okoliczność ta musi być jednak przedmiotem ustaleń dokonanych przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M.Ś.. Przede wszystkim zatem organy powinny pozyskać akt zgonu J. T., z którego wynikać będą niezbędne dane oraz podjąć próby badania czy ówcześnie istniał więcej niż jeden J.T., objęty decyzją z [...] lipca 1950 r. Wówczas dopiero będzie dopuszczalne ewentualne merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Odnosząc się natomiast do twierdzeń zarówno skarżącej jak i jej pełnomocnika, co do braku możliwości uznania, że skoro brak jest dokumentu potwierdzającego wyrażenie zgody na uchylenie aktu nadania ziemi, to nie można istnienia tej zgody domniemywać, Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę organu co do tego, że wzmianka o istnieniu takiej zgody, zawarta w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy wraz z niekwestionowanym faktem braku zaskarżenia decyzji z [...] lipca 1950 r. w trybie instancyjnym, w sytuacjach gdy oceniana jest decyzja wydana wiele lat wcześniej i z oczywistych względów brak jest kompletnej dokumentacji poprzedzającej wydanie tej decyzji, stanowi co najmniej wątpliwość uzasadniającą odmowę stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Wszelkie bowiem wątpliwości co do zaistnienia wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, wobec prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnych, winny być rozstrzygane na korzyść pozostawienia decyzji w obrocie prawnym. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie, które przyjmuje, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o zaistnieniu określonych sytuacji faktycznych można wnioskować chociażby na podstawie zachowanych dokumentów, które pośrednio ich dotyczą, jak i faktów wskazujących na daną okoliczność (tu: brak odwołania od decyzji 15 lipca 1950 r., która wskazuje na zgodę strony na zawarte w niej rozstrzygnięcie). Szczątkowa dokumentacja, która zachowała się w sprawie rozstrzygniętej ponad 50 lat temu, nie pozwala przyjąć jednoznacznie, że wady o których mówi skarżąca rzeczywiście wystąpiły. Po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze konieczność ustalenia legitymacji M.Ś.do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] lipca 1950 r., oraz fakt, że brak ustalenia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji ją poprzedzającej.