IV SA/Wa 297/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § [...] ust. [...] w odniesieniu do działki nr ew. [...]; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy w K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. w gminie K. W skardze zarzuca, że w toku procedury planistycznej po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jako właściciel działki nr ew. [...] objętej projektem planu, złożył na piśmie z dnia 6 maja 2008 r. szereg uwag do ustaleń projektu planu dotyczących tejże działki, które to uwagi nie zostały rozpatrzone ani uwzględnione, przez co doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, które to naruszenie, według skarżącego, zgodnie z art. 28 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje nieważnością uchwały. Nieuwzględnienie uwag doprowadziło do uchwalenia planu, którego ustalenia pozbawiają go możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy podjęła w dniu [...] grudnia 2008 r. uchwałę nr [...] odmawiającą uwzględnienia zawartych w wezwaniu żądań. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że uwagi skarżącego, Wójt Gminy w K. uwzględnił zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i dokonał stosownych zmian w projekcie planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że uwagi skarżącego zostały uwzględnione w planie. Dodatkowo wyjaśniła, że działka skarżącego nr ew. [...] znajduje się według ustaleń planu w obszarze oznaczonym symbolem MNU-2. Plan na tym terenie przewiduje możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Dopuszcza też realizację infrastruktury towarzyszącej funkcji podstawowej takiej jak: garaże, miejsca postojowe, budynki gospodarcze, dojścia, dojazdy, ogrodzenia, małą architekturę, jak również lokalizacje drobnej wytwórczości związanej z zabudową zagrodową. Według Rady skarżący w piśmie wnioskował o zmianę narzuconego mu sposobu użytkowania działki na takie przeznaczenie aby mógł w przyszłości rozbudować gospodarstwo, budować domy mieszkalne dla czwórki dzieci, budować magazyny lub prowadzić inną działalność gospodarczą lub usługową. Zmiany dokonane w projekcie planu uwzględniają wszystkie uwagi skarżącego. Okoliczność ta spowodowała, że uwagi skarżącego nie były ujęte w załączniku do projektu uchwały dotyczącym uwag nieuwzględnionych. Nie można zatem mówić o naruszeniu procedury planistycznej. W ocenie Rady Gminy zaskarżonej uchwale nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Tryb sporządzania planu został zachowany. Wojewoda [...] badając w trybie nadzoru przedmiotową uchwałę uznał, że jest zgodna z prawem. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika Rady do uzupełnienia odpowiedzi na skargę poprzez zajęcie stanowiska co do zarzutów podniesionych w skardze, że plan nie dopuszcza na jego działce prowadzenia produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej, co w konsekwencji pozbawia go możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego na tej działce. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2009 r. Rada uzupełniająco wyjaśniła, że zapis w planie dopuszczający zabudowę zagrodową na terenie oznaczonym symbolem MNU-2 jednoznacznie wskazuje, że zabudowa zagrodowa immanentnie związana jest z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą oraz leśną. Ustalenia planu dopuszczające zabudowę zagrodową należy rozumieć jako grunty dające trwałą możliwość wykorzystywania do produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotną kwestią do rozstrzygnięcia w sprawie jest czy uwagi zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia 6 maja 2008 r. do ustaleń wyłożonego projektu planu w odniesieniu do działki nr ew. [...], której jest właścicielem zostały przez Wójta Gminy uwzględnione w całości i czy wprowadzono stosowne zmiany w projekcie planu - a tak twierdzi Rada, czy też nie zostały uwzględnione w całości w planie i nie zostały skutecznie rozstrzygnięte jak zarzuca skarżący. Zgodnie z procedurą planistyczną wynikającą z zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 pkt 12, 13, 14) wójt gminy rozpatruje uwagi wniesione po wyłożeniu projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Listę nieuwzględnionych uwag przedstawia radzie gminy wraz z projektem planu, które to uwagi podlegają rozpatrzeniu przez radę. Znajdujący się w aktach sprawy załącznik zawierający wykaz nieuwzględnionych przez Wójta uwag, nie zawiera uwag zgłoszonych przez skarżącego. Wyłożony do publicznego wglądu projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. ustalał dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącego nr ew. [...] wykorzystywana dotychczas rolniczo, zabudowana siedliskiem, z produkcją ogrodniczą (cieplarnie), wyłącznie funkcje usługowe. Na rysunku planu obszar ten był oznaczony symbolem 1U. Do ustaleń tych skarżący wniósł uwagi w piśmie z dnia 6 maja 2008 r. zarzucając, iż naruszają one jego interes prawny gdyż uniemożliwiają dalsze prowadzenie gospodarstwo zgodnie z jego przeznaczeniem. Oczekiwania skarżącego nie zostały sformułowane w piśmie w sposób jasny, a organ nie zażądał ich sprecyzowania. Nie mniej z treści pisma można wywieść, że chce on nadal prowadzić i rozbudować gospodarstwa rolne, wybudować domy jednorodzinne lub wielorodzinne dla dzieci, a nadto na części działki wybudować magazyny lub prowadzić inną działalność gospodarczą lub usługową. W wyniku powyższych uwag Wójt gminy dokonał zmiany ustaleń w projekcie planu. Obszar, na którym znajduje się działka [...] został oznaczony na rysunku planu symbolem MNU-2. Według zapisów planu jest to teren przeznaczony na realizację i utrzymanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Na obszarze tym plan dopuszcza realizację infrastruktury towarzyszącej funkcji podstawowej, takiej jak: garaże, miejsca postojowe, budynki gospodarcze, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i małą architekturę, a nadto lokalizację drobnej wytwórczości związanej z zabudową zagrodową. Tak poczynione ustalenia nie wyczerpują, zdaniem skarżącego, jego uwag. Brak w nich rozstrzygnięcia co do możliwości prowadzenia na działce produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej, możliwości budowy magazynów i prowadzenia innej działalności gospodarczej poza usługami nieuciążliwymi. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze są tylko w części zasadne. Stanowisko Rady Gminy zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2009 r., że dopuszczenie w planie zabudowy zagrodowej oznacza możliwość trwałego prowadzenia produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej i leśnej, nie może być zaakceptowane wobec treści § 39 planu, który zawiera zakazy dla obszaru oznaczonego symbolem MNU-2. Według tego zapisu, plan zakazuje na tym obszarze m. in. lokalizowania wszelkiej działalności hurtowej, składowej, magazynowej, produkcyjnej bez jakichkolwiek wyłączeń. Tak sformułowane ustalenie planu prowadzi wprost do wniosku, że w obszarze tym plan zakazuje również produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej choć dopuszcza zabudowę siedliskową. Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisem ustawy (art. 14 ust. 8) jest aktem prawa miejscowego. Jego zapisy podlegają w praktyce organów administracji, a także sądów ciągłej wykładni. Powinny być zatem sformułowane w sposób jasny i zrozumiały aby nie było wątpliwości interpretacyjnych. Mieszkańcy obszaru objętego planem, muszą mieć jasność co do przeznaczenia w planie swoich działek jak i istniejących zakazów i ograniczeń. Ustalenia planu co do obszaru MNU-2 takiej pewności nie dają. Interpretacja ustaleń dokonana przez Radę, że zabudowa zagrodowa, którą plan dopuszcza oznacza możliwość trwałego prowadzenia produkcji rolnej, nie da się pogodzić z zapisem § 39 ust. 3 planu, który w obszarze MNU-2 zakazuje prowadzenia wszelkiej działalności produkcyjnej bez żadnych wyłączeń. Trzeba bowiem też zważyć, że w obszarze oznaczonym MNU-1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi nieuciążliwe) i MNU-3 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi nieuciążliwe) plan przewiduje także zakaz wszelkiej działalności produkcyjnej lecz wyraźnie dopuszcza tymczasowo wykorzystanie terenów pod produkcję rolną, ogrodniczą, sadowniczą niewymagającą zainwestowania kubaturowego. W odniesieniu do obszaru MNU-2 nie ma żadnych wyłączeń od zakazu wszelkiej działalności produkcyjnej choć plan dopuszcza w tym obszarze zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jak i zabudowę zagrodową. Wobec sprzecznych ustaleń planu (dopuszcza zabudowę zagrodową a jednocześnie zakazuje wszelkiej działalności produkcyjnej na tym terenie) uprawniony jest pogląd, że w obszarze MNU-2 plan zakazuje prowadzenia działalności rolnej, ogrodniczej i sadowniczej, a skarżący wnosił w uwagach do projektu planu o dopuszczenia takiej działalności. Powyższy zakaz nie jest, w ocenie Sądu, zamierzonym ustaleniem projektodawcy ale błędem legislacyjnym (brak spójności ustaleń). Należy zauważyć, że zakaz wszelkiej produkcji w tym obszarze dotyczy zarówno realizacji zabudowy mieszkaniowej, jak i zabudowy zagrodowej. W odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest to ustalenie odmienne, bardziej restrykcyjne niż dla obszarów MNU-1 i MNU-3, dla których plan dopuścił tymczasowo szeroko rozumianą produkcję rolną bez zainwestowania kubaturowego. Uwagi skarżącego, jak już wcześniej wskazano, nie były jasno sprecyzowane i miały w części charakter alternatywny. Skarżący wnosił o dopuszczenie budowy magazynów lub innej działalności gospodarczej lub usługowej. Plan zakazuje działalności magazynowej ale dopuszcza inną niż hurtowa, składowa i magazynowa działalność gospodarczą a także usługi nieuciążliwe. W ocenie Sądu uwagi skarżącego zostały uwzględnione w planie w zakresie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, działalności gospodarczej innej niż postulowana magazynowa a także usług nieuciążliwych. Ustalenia planu nie uwzględniają tylko uwagi skarżącego co do dopuszczania dalszej produkcji rolnej na działce [...] mimo, że jest to działka o powierzchni około [...] ha, zabudowana siedliskiem i przed uchwaleniem planu użytkowana rolniczo. Skoro plan dopuszcza zabudowę zagrodową na obszarze MNU-2, z którą związana jest produkcja rolna to ustalenie planu zakazujące wszelkiej produkcji na tym obszarze, a zatem i rolnej, jest oczywistym błędem redakcyjnym. Powyższe uchybienie nie jest, w ocenie Sądu, naruszeniem trybu sporządzania planu, jak zarzuca skarżący ale należy je ocenić jako istotne. Narusza niewątpliwie interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości. Ustalenie planu zakazujące w tym obszarze wszelkiej działalności produkcyjnej, uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Uchybienie to skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w części dotyczącej § 39 ust. 3 planu w odniesieniu do działki skarżącego nr ew. [...]. Zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z powyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.