IV SA/Wa 297/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 2952 (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 297/10 Uzasadnienie Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. orzekł o pobraniu od M. K. jednorazowej opłaty w wysokości 17,813 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz jako działka nr [...] w obrębie [...], położonych w rejonie ul. [...] w W., spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. Organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę od właściciela nieruchomości, jeśli zaistnieją łącznie dwie przesłanki: 1) nastąpi wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego oraz 2) nastąpi zbycie nieruchomości w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu. Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. (t. j. Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K., który zmienił miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Uchwała z dnia [...] czerwca 2002 r. obowiązuje od dnia [...] października 2002 r. Nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone są w granicach obszaru objętego powyższym planem. Organ wskazał, iż M. K. w dniu [...] grudnia 2004 r., a więc po wejściu w życie nowego planu obszaru Z. i K., zbył umową notarialną Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. działki ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz udział w wysokości % części w działce ew. nr [...]. Do dnia wejścia w życie powyższego planu obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1994 r., zgodnie z którym przedmiotowe nieruchomości położone były na terenach rolnych oznaczonych symbolem RP. Dla terenów tych plan dopuszczał kontynuację IV SA/Wa 297/10 2 dotychczasowego sposobu użytkowania. Z informacji zawartej w operacie szacunkowym dotyczącym przedmiotowych nieruchomości wynika, że w dniu wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego (tj. w dniu [...] października 2002 r.) przedmiotowe działki nie były zabudowane, stanowiły niezagospodarowane grunty, był to teren rolny, a więc zgodnie z zapisem w planie miejscowym pozostawały działkami rolnymi bez prawa zabudowy. Natomiast w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K., uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r, przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze [...] tj. strefie mieszkaniowo - usługowej, przy czym działka ew. nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową. Jako przeznaczenie podstawowe plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, jedno lub dwulokalową i zabudowę bliźniaczą, jednolokalową. Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się zabudowę usługową, o funkcjach lokalnych, nieuciążliwą. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego (z 2002 r.) przekształcił teren z rolniczego na budowlany. Zmiana ta spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Nowy plan precyzyjnie określa linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo - uliczny, zasady uzbrojenia terenu itp. Dzięki temu możliwa jest realizacja procesów inwestycyjnych i urbanizacja terenu. Z punktu widzenia inwestora (nabywcy) nowy plan jest zdecydowanie korzystniejszy niż plan poprzedni, ponieważ umożliwia inwestycyjne wykorzystanie gruntów oraz dokładnie precyzuje sposób wykorzystania gruntu danej nieruchomości. Ponadto pozwala uzyskać wiedzę o szczegółowym przeznaczeniu gruntów sąsiednich i istniejących uciążliwościach. Wartość prawa własności działek ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz udziałów w wysokości 1/4 części w działce ew. nr [...] została określona w operacie szacunkowym z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem nowego planu i wynosi 706.390 zł oraz z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu nowego planu i wynosi 777.642 zł, stąd wzrost nastąpił o kwotę 71.252 zł. Na jej podstawie obliczono wysokość jednorazowej opłaty wynoszącej 25 % wzrostu wartości nieruchomości, która wynosi 17.813 zł. Zdaniem Prezydenta W. zmiana wartości nieruchomości nastąpiła wyłącznie w związku z uchwaleniem planu miejscowego, ponieważ w okresie między wejściem nowego planu w życie a datą zbycia nieruchomości nie wystąpiły inne istotne czynniki powodujące wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości (str. [...] operatu). M. K. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji IV SA/Wa 297/10 3 zarzucając: * niewskazanie czy przedmiotowa opłata jest podatkiem, czy opłata lokalną, * oparcie decyzji ustalającej daninę publiczną w oparciu o przepis u. p. z. p. uprawniający jedynie do pobrania opłaty, - niewskazanie podstawy faktycznej w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek faktycznego wzrostu rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości i nieuwzględnienie obciążenia przedmiotowej nieruchomości podatkiem od nieruchomości (zamiast podatku rolnego) do 2002 r. oraz dotychczasowego - niezmienionego planem z 2002 r. - przeznaczenia działki Ew. nr [...] pod drogę (działka ta była do 2002 r. i jest nadal przeznaczona pod drogę, stąd jej wartość nie wzrosła), naruszenie art. 168 Konstytucji RP poprzez ustalenie obowiązku zapłaty daniny publicznej nie będącej podatkiem ani opłatą lokalną oraz art. 169 w zw. z art. 168 Konstytucji RP poprzez ustalenie obowiązku zapłaty daniny publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie organ stanowiący tej jednostki, naruszenie art. 37 ust. 11 u. p. z. p. poprzez oparcie twierdzenia, że grunty zmieniły przeznaczenie z rolnych na miejskie, na dokumencie prywatnym - operacie szacunkowym, w miejsce ustalenia tego faktu w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że opłata z tytułu wzrostu wartości, zgodnie z art. 37 ust. 11 u. p. z. p., ustalana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.". W powyższej sprawie dokonano zmiany planu uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. i zgodnie z § [...] tej uchwały ustalono jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 25%. Plan ten wszedł w życie w dniu [...] października 2002 r., zaś zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] grudnia 2004 r. (akt notarialny nr [...]), a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż przeprowadził on postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia opłaty i wykazał, iż w wyniku uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowych działek. Podkreślono, że operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód, nie budzi zastrzeżeń. Rzeczoznawca majątkowy dokonał IV SA/Wa 297/10 4 szczegółowej oceny przedmiotowych działek w zakresie ich lokalizacji i elementów wpływających na ich wartość w czasie obowiązywania obydwu planów zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowo zostały opisane transakcje nieruchomości przyjęte do obliczeń, jak również cechy rynkowe gruntu, a więc te elementy które mają bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości. M. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając m. in.: * wykorzystanie jako dowodu nieaktualnego operatu szacunkowego, gdyż stosownie do art. 156 ust. 3 u. g. n. może być on wykorzystany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, * brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, - brak głębszej analizy sprawy poza przytoczeniem przepisów i ogólnym przytoczeniem faktów, * błędne powołanie art. 36 ust. 5 u. p. z. p. jako podstawę rozstrzygnięcia, * błędne powołanie art. 37 ust. 2 u. p. z. p. jako podstawę rozstrzygnięcia, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji zasadniczym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy. Stosownie do art. 156 ust. 3 u. g. n. może on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust, 3 u. g. n. ma także zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Bez wątpienia jest on bowiem organem merytorycznym w sprawie - jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli musi on być on aktualny także w chwili orzekania przez organ IVSA/Wa297/10 5 odwoławczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., LEX nr 527209). Po upływie powyższego 12 miesięcznego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust 4 u. g. n,). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż operat szacunkowy, na podstawie którego obliczono wzrost wartości przedmiotowych działek, mający wpływ na ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, został sporządzony w dniu [...] lutego 2007 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] września 2009 r., czyli po upływie dwunastomiesięcznego okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u. g. n. Nie nastąpiło również potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez sporządzającego go rzeczoznawcę. Wskutek powyższego operat nie mógł stanowić dowodu w sprawie, stąd organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1 k. p. a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ pierwszej instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić należy, że wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji strona ma prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w ogóle do nich się nie odniosło. Niemniej jednak niezależnie od powyższego obowiązki organu odwoławczego idą dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie jako drugi z kolei organ wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpatrzeć całokształt sprawy. Warunków tych nie spełnia przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie, ograniczające się do przytoczenia przepisów i zasad nim rządzących, z pominięciem rzetelnej analizy operatu szacunkowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia więc warunków, o których mowa w art. 107 § 3 k. p. a. IVSA/Wa297/10 6 W tym miejscu należy wskazać, że na stronie drugiej zaskarżonej decyzji SKO znajduje się zdanie zakończone wielokropkiem, które być może miało stanowić rozwinięcie uzasadnienia jednak z niezrozumiałych powodów myśl, która miała być zawarta w tym fragmencie nie została przedstawiona. Sygnalizowane przez skarżącego błędy w postaci powołania art. 36 ust, 5 u. p. z. p. i art. 37 ust. 2 u. p. z. p. jako podstawy rozstrzygnięcia są uzasadnione, jednakże nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2. sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p, p. s. a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p. p. s. a. w związku z § 14 ust. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).