IV SA/Wa 2973/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzenie niejawnym wniosku I. R. o wstrzymanie wykonania: 1) zaskarżonego postanowienia oraz 2) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] o odmowie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy w sprawie ze skargi I. R. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: 1. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia; 2. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. I. R., reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 11 października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz "poprzedzającej je" decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] o odmowie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy. Stwierdził, że wykonanie postanowienia i decyzji będzie nieodwracalne w swych skutkach dla skarżącego, który będzie zmuszony wrócić do kraju, w którym jest niestabilna sytuacja polityczna. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wywiódł, że w sprawie nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedmiotowego wniosku w zakresie, w jakim dotyczy on zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis.Nexis. Warszawa 2005 r., s. 295). Zaskarżone postanowienie nie ma cech wykonalności, gdyż nie nakazuje wykonania jakiegokolwiek obowiązku, ani nie przyznaje jakiegokolwiek uprawnienia. Stanowi ono jedynie dokonane przez organ administracji, formalne rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, a zatem rozstrzygniecie stricte proceduralne. Nie jest więc możliwe wymuszenie jego wykonania działaniami egzekucyjnymi. Stąd też niedopuszczalne jest zastosowanie w stosunku do niego ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się z kolei do wniosku o wstrzymanie wykonania w zakresie, w jakim dotyczy on decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, należy wskazać, że art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje Sądowi podstawy do orzeczenia w przedmiotowej sprawie o wstrzymaniu wykonania rzeczonej decyzji, ponieważ nie została ona wydana w granicach tej samej sprawy, co zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Użyty w art. 61 § 3 ppsa zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 ppsa, który wskazuje, jakie prawne formy działania organów administracji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a także z art. 134 i 135 ppsa, które określą zakres tej kontroli. Zgodnie z ostatnim ze wskazanych przepisów sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy użytego w powołanym przepisie sformułowania "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", miałby różnić się od znaczenia zwrotu z art. 61 § 3 ppsa "w granicach tej samej sprawy". W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie siedmiu sędziów podzielił wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dotyczy spraw w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Z racji, że będący przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym był ówczesnym odpowiednikiem dzisiejszego art. 135 ppsa, przywołane stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, a w ocenie Sądu jest prawidłowe i aktualizuje się także w sprawie wszczętej skargą I. R. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]. Odnosząc zatem powyższe wywody do realiów przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że pomiędzy postępowaniem zakończonym wdaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. a zaskarżonym postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r., nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Odrębność spraw, w których przeprowadzono te postępowania, przejawia się zakresem ich przedmiotu. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. organ administracji odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei zakres przedmiotowy sprawy, w której wydano zaskarżone postanowienie, a w konsekwencji granice kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, wyznacza rozstrzygnięcie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Należy zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu. W sprawie wszczętej skargą I. R. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r., kontrola sądowoadministracyjna nie będzie obejmować decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na to, że nie została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowy wniosek w zakresie, w jakim dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nie mógł być uwzględniony. Należy ponadto wskazać, mając na uwadze argumentację powołaną przez skarżącego, że decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie stanowi podstawy do wydalenia skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę taką stanowi dopiero, wydana w odrębnym postępowaniu, decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 329 ustawy o cudzoziemcach). Jednakże i ta decyzja nie podlega wykonaniu, jeżeli cudzoziemiec zaskarży ją do sądu administracyjnego i zwróci się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 331 ustawy o cudzoziemcach, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie wniosku o wstrzymanie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.