IV SA/Wa 2975/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] składającej się z następujących obiektów: [...], na terenie działek nr ew. [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) w S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Burmistrz S. wystąpił w trybie art. 106 kpa do zarządu drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie projektu decyzji dla powyżej opisanej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując wniosek pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Stanowi on, że: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu Innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.), zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. W niniejszej sprawie w pkt 2 ppkt 4 - dotyczącym obsługi komunikacyjnej - przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się zapis - "Wjazd na teren [...]- istniejącym zjazdem z drogi krajowej Nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wyjazd z terenu [...] - istniejącym zjazdem na drogę krajową Nr [...] poprzez działkę nr [...]." Zdaniem organu powyższą informację dotyczącą lokalizacji przedmiotowych zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] potwierdza ewidencja zjazdów zawarta w Banku Danych Drogowych, prowadzona przez Rejon Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S., jak również załączona do akt sprawy mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali j 1:1000 i dokumentacja fotograficzna. Jednakże obecny zły stan techniczny ww. zjazdów publicznych, jak również ich parametry, które nie są dostosowane do obecnych przepisów prawa, nie mogą zapewnić prawidłowego zjazdu do powyższej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 78 ust. 1 powyższego rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Natomiast w myśl § 78 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi aż 1142 P/h i przedmiotowe zjazdy publiczne musiałyby ulec przebudowie i być wyposażone w dodatkowe pasy ruchu, w szczególności w dodatkowy pas ruchu (lewoskręt) dla pojazdów skręcających z tej drogi do działki nr [...], służący poprawie płynności i przepustowości ruchu. Organ odwoławczy wskazał, że zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że organ dokona oceny odpowiednio zmodyfikowanego projektu przedmiotowej decyzji, w którym w pkt 2 ppkt 4 - dotyczącym obsługi komunikacyjnej - znajdzie się zapis przewidujący obsługę komunikacyjną terenu przedmiotowej inwestycji istniejącym wjazdem - zjazdem publicznym z drogi krajowej nr [...] poprzez działki nr [...] po jego przebudowie na warunkach i po jego uzgodnieniu z zarządcą drogi krajowej nr [...], który należy wyposażyć w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, zaś istniejący wyjazd - zjazdem publicznym z drogi krajowej nr [...] poprzez działki nr [...] po jego przebudowie na warunkach i po uzgodnieniu z zarządcą ww. drogi krajowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności zaopiniowania przez zarządcę drogi nr [...] projektu podziału działki nr [...] nie należy wiązać z zaakceptowaniem istniejących połączeń dla planowanej rozbudowy istniejącej [...]. Pismo z dnia 25 maja 2012 r. określało jedynie zachowanie organizacji ruchu oraz istniejących zjazdów do obsługi nowo powstałych działek bez zwiększania ich liczby, co jest zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, nie przesądzając jednak o konkretnej lokalizacji i parametrach projektowanego zjazdu. O tym bowiem organy administracyjne rozstrzygają dopiero w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w sprawie lokalizacji lub przebudowy zjazdu, określając w niej miejsce jego lokalizacji i parametry techniczne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ma obowiązek orzekać w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili wydania rozstrzygnięcia. Fakt, iż do przedmiotowej nieruchomości prowadzą dwa istniejące zjazdy publiczne nie przesądza, że są one dostosowane do obecnie obowiązujących przepisów prawa i wystarczające do obsługiwanego ruchu pojazdów. Z dokumentacji projektowej sporządzonej na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km ok [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...]" wynika, iż omawiane zjazdy na przedmiotowe działki inwestycyjne mają ulec przebudowie natomiast zjazd do działki nr [...] wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędna wykładnię i w konsekwencji jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie, które to naruszenie powoduje obarczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa, 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, 3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazują na powyższe pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o: 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa względnie o uchylenie powyższych postanowień na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ppsa, 2/ zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca spółka wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy oraz postanowienie w przedmiocie jej uzgodnienia wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach dotyczą tylko takiej budowy lub robót budowlanych, które powodują zmianę zagospodarowania terenu rozumianą jako zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Redakcja powyższego przepisu wskazuje na konieczność istnienia związku przyczynowo – skutkowego między zmianą zagospodarowania terenu a ruchem drogowym, który powinien być bezpośrednim następstwem tej zmiany. Ponadto tylko jedna działka, na której skarżąca spółka zamierza przeprowadzić inwestycję, tj. działka nr [...] bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...], w związku z czym, ewentualne uzgodnienie winno dotyczyć tylko tej działki, gdyby spełnił się warunek zmiany zagospodarowania działki wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 w/w ustawy - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2013 r. odpowiada prawu. Obowiązek uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Cytowany przepis zasadnie znalazł zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej. Materialnoprawny zakres uzgodnienia inwestycji z właściwym zarządcą drogi wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przedmiotem oceny organu uzgadniającego może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Organ wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie wydano z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3. rozporządzenia, do obsługi obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, niezbędny jest zjazd publiczny. W uzgadnianym projekcie decyzji wyraźnie wskazano, iż planowane na działkach nr ew. [...] położonych w S. obiekty mają służyć do prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutu, że tylko jedna działka, na której skarżąca spółka zamierza przeprowadzić inwestycję, tj. działka nr [...] bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...], w związku z czym, ewentualne uzgodnienie winno dotyczyć tylko tej działki to wskazać należy, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest możliwość skomunikowania nowego obiektu (lub rozbudowy istniejącego już obiektu handlowego), nie dotyczy zaś skomunikowania obiektu handlowego już istniejącego i określenia rodzaju zjazdu do obecnie istniejącego obiektu. § 55 ust. 3 rozporządzenia odnosi się bowiem do obiektów, a nie do działek, na których te obiekty są lub mają być zlokalizowane. Stąd na kwestię uzgodnienia nie ma wpływu okoliczność, że tylko jedna działka bezpośrednio graniczy z drogą krajową. Niemożliwe byłoby dokonywanie uzgodnienia tylko w odniesieniu do jednej działki, tak jak chciałaby skarżąca spółka bowiem przeczyłoby to treści wskazanego § 55 ust. 3 rozporządzenia – "zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza". Obiekt nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem działka. Ponadto wbrew twierdzeniom podniesionym przez skarżącą spółkę nie ma znaczenia, że działalność gospodarcza na terenie przyszłej inwestycji jest już prowadzona. Planowana inwestycja z uwagi na jej funkcję i rozbudowę będzie generować większy ruch i to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia organu. Niezasadny jest zarzut naruszenia § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z powyższym przepisem zjazd publiczny z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. W uzasadnieniu postanowienia organ wykazał, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi 1142 P/h. Powyższe pomiaru sporządzono zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr 59 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie organizacji i przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. na drogach krajowych. Zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.