IV SA/Wa 2976/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi T. M., L. M., M. B. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] rzecz T. M. ,L. M. , M. B. i M. Z. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku w części dotyczącej pkt II - o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. M., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej wg projektowanego podziału działkę nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oznaczonej na mapie z projektowanym podziałem wpisanej do ewidencji materiałów zasobu z dniem [...] października 2014 r. pod nr [...] ([...]) oraz uchylił ww decyzję w części dotyczącej pkt IV i jednocześnie orzekł o ustanowieniu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości poprzez ustanowienie na nieruchomości hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1975r. Skarb Państwa nabył za odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz ówczesnego właściciela J. M., prawo własności nieruchomości stanowiącej część gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha [...] ar [...] m2 z całości o pow. [...] ha [...] a [...] m2, oznaczonej jako części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przedmiotowa nieruchomość została częściowo objęta decyzjami o lokalizacji szczegółowej: 1) decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. wydana dla Zarządu Dróg i Mostów pod budowę ul. C.; 2) decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku odnośnie powierzchni [...] m2 i 3) decyzja nr [...] z dnia [...] września 1972 roku odnośnie powierzchni [...] ha, pod budowę urządzeń kolejowych. Działkę nr [...] o pow. [...] m2 znajdującą się poza lokalizacją decyzji nr [...] objęto wywłaszczeniem na wniosek stron, z uwagi na brak możliwości racjonalnego jej użytkowania, w oparciu o przepisy art. 5 ustawy wywłaszczeniowej. Natomiast część działki nr [...] o pow [...] m2 została przeznaczona dla ZDiM. W dniu 31 stycznia 2013 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek L. M., T. M., M. B. i M. Z. (następców prawnych właściciela J. M.) o zwrot działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą KW nr [...]) oraz [...] i [...] z obrębu [...] (objętych księgą wieczystą KW nr [...]). Zgodnie z informacją powziętą z ewidencji gruntów i budynków działka ew. nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast działki ew. nr [...] i [...], zgodnie z treścią ww ewidencji, stanowią własność Miasta [...]. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Prezydent [...], mając na uwadze art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] i przekazał wniosek o zwrot w tej części do rozpatrzenia Wojewodzie [...], który następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013r. wskazał Starostę L. jako organ właściwy do rozpatrzenia w/w wniosku. Rozpoznając zatem wniosek, dotyczący zwrotu jedynie ww działki ew. nr [...] Prezydent [...] wskazał, iż ulica C. (obecnie M.) była projektowana do wykonania w dwóch etapach (lokalizacja inwestycji obejmowała teren w liniach docelowych tj. I i II etapu inwestycji) i stosownie do tego została wykonana mapa sytuacyjna do celów wywłaszczeniowych przyjęta do ewidencji składnicy w dniu [...] lutego 1974r. [...] nr [...]. Powyższa mapa wraz z rejestrem pomiarowym ks.rob. [...], [...] – [...] wskazuje, iż nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] została przeznaczona pod I etap budowy ul. C. (aktualnie M.). Organ także ustalił, w oparciu o archiwalne zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w dniu 30 kwietnia 1977 r. oraz z dnia 6 kwietnia 1982 r., iż inwestycja polegająca na budowie ulicy C. na wysokości przedmiotowej nieruchomości została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia. Fakt ten potwierdzają uchwycone w kadrze samochody. Powyższe jest zgodne z zapisem na powykonawczym szkicu robót stanowiących załącznik do pisma Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...].10.2014r. znak: [...], zgodnie z którym rozpoczęcie robót polegających na budowie ul. C. na wysokości przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] lutego 1976r., a ostateczne zakończenie w dniu [...] maja 1982r. (tj. przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia). Ponadto, w/w zdjęcia lotnicze wraz ze zdjęciem wykonanym w dniu 7 maja 1987 r. wskazują, iż jedynie część przedmiotowej nieruchomości od strony południowo - zachodniej stanowi drogę, a w pozostałej części działka była użytkowana rolniczo. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Zarząd Dróg Miejskich w załączeniu przesłał mapę sytuacyjną dotyczącą terenu na wysokości działki nr [...] z zaznaczoną orientacyjną granicą pasa drogowego, jednocześnie wskazując, iż według mapy wywłaszczeniowej i granicy I etapu linia powinna przebiegać po granicy działki [...] umieszczając ją całą w pasie drogowym. Do akt sprawy załączono także mapę z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] na działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha sporządzoną przez uprawnionego geodetę M. S. w dniu 18 września 2014 r., wpisaną do ewidencji materiałów zasobu z dniem [...] października 2014r. pod nr [...] ([...]). Oględziny przedmiotowej nieruchomości w terenie przeprowadzone w dniu 17 lipca 2013r. wykazały, iż działka ew. nr [...] stanowi w części pole uprawiane przez L. M., a w części stanowi teren zakrzaczony. Ponadto przez działkę przebiegają liczne urządzenia infrastruktury technicznej podziemnej tj. linie wodociągowe, kanalizacyjne, telekomunikacyjne. Natomiast w południowo - zachodniej części działki nr [...] nieruchomość stanowi część chodnika asfaltowego ciągnącego się wzdłuż ul. M., a także skarpę między chodnikiem, a polem uprawnym. Ponadto przez działkę przebiegają liczne urządzenia infrastruktury technicznej podziemnej tj. linie wodociągowe, kanalizacyjne, telekomunikacyjne. W ocenie Prezydenta część przedmiotowej nieruchomości odpowiadającej wg projektowanego podziału działce nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej na ww mapie z projektowanym podziałem, na której znajdują się: chodnik asfaltowy, sieć urządzeń infrastruktury technicznej podziemnej oraz skarpa stanowiąca nasyp drogi - nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn. Wobec czego, mając na uwadze art. 136 ust. 3 w/w ustawy uznał, iż część w/w nieruchomości stanowiącej po podziale działkę nr [...], nie podlega zwrotowi. Natomiast, w odniesieniu do części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stanowiącej wg projektowanego podziału działkę nr [...] stwierdził, iż stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia wobec nie zrealizowania na niej celu wywłaszczania w rozumieniu art. 137 ust. 1 ww ustawy i tym samym, w myśl art. 136 ust. 3 ugn., może stać się przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Organ także wskazał, iż linie podziału wykazane na ww mapie z projektowanym podziałem zostały wkreślone zgodnie z granicą pasa drogowego przez Zarząd Dróg Miejskich, na załączniku graficznym dołączonym do pisma z dnia 30 maja 2014r. W sprawie niniejszej został sporządzony w dniu 27 listopada 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. operat szacunkowy określający wartość części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu wraz z kwotą zwaloryzowanego odszkodowania. W operacie tym oszacowano wartość rynkową ww części nieruchomości wg stanu na dzień zwrotu w wysokości [...] zł oraz wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi w wysokości [...] zł. Ostatecznie, ww decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł w pkt I o zwrocie części nieruchomości stanowiącej wg projektowanego podziału działkę nr [...] o pow. [...] ha, w pkt II zaś odmówił zwrotu części nieruchomości stanowiącej wg projektowanego podziału działkę nr [...] o pow. [...] ha. W pkt III zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, powołując się zaś na treść przepisu art. 110 ugn Prezydent [...] w pkt IV orzekł o ustanowieniu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości poprzez ustanowienie na nieruchomości hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. Zgodnie z treścią pkt V ww decyzji uznał, iż ww decyzja stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, punktem VI zaś zatwierdził projekt podziału ww nieruchomości wykazany na powołanej wyżej mapie wpisanej do ewidencji w dniu 22 paź∂ziernika 2014 roku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wystąpili do Wojewody [...] z odwołaniem wnosząc o uchylenie decyzji w części tj. w pkt II i IV oraz o dokonanie nowego podziału nieruchomości [...] i o orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżących w udziale po 1/4 części każde z nich również części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część projektowanej działki nr [...], od granicy z projektowaną działką nr [...] do skarpy ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] rozpoznając zarzuty odwołania zaznaczył, iż realizacja na części przedmiotowej działki celu wywłaszczenia nie była w niniejszej sprawie przez strony kwestionowana. Kwestionowana jest jedynie granica, którą organ oddzielił część nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia, od tej na której ten cel nie został zrealizowany. W opinii organu odwoławczego Prezydent [...] słusznie w tym względzie oparł się o załączoną do akt sprawy mapę z projektem podziału ww działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Określony w powyższym opracowaniu projekt podziału oparty został bowiem na wskazanej przez Zarząd Dróg Miejskich, przy piśmie z dnia 30 maja 2014 r., granicy pasa drogowego ul. M. Natomiast kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, iż część działki nr [...] znajduje się w granicy pasa drogowego ul. M. Posadowienie drogi publicznej, tak jak w badanych okolicznościach, stanowi bezwzględną przeszkodę, uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Taka sytuacja wyklucza odzyskanie wywłaszczonego terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną oraz czy osiągnięto pierwotny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 2a), która ma pierwszeństwo w stosowaniu. Wobec powyższego, ta część przedmiotowej nieruchomości, która usytuowana jest w pasie drogowym ul. M. nie może zostać zwrócona na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela. Wojewoda stwierdził, iż skarpa jako zieleń przydrożna obok chodnika i jezdni może stanowić także pas gruntu zajęty w ramach linii rozgraniczających drogę. W tym kontekście w ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo ustalił granicę pasa drogowego, tym samym prawidłowo został też dokonany podział nieruchomości na projektowane działki nr [...] i [...] i tym samym także zasadna była odmowa zwrotu całek now powstałej działki nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż ustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa w postaci ustanowienia hipoteki przymusowej jest czynnością prawidłową w niniejszej sprawie. Nie znajduje jednak uzasadnienia kwota podana w pkt IV decyzji tj. [...] zł. albowiem powołany jako podstawa ustalenia wysokości hipoteki przymusowej art. 110 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi wprost, iż wierzyciel może żądać wpisu hipoteki przymusowej na sumę nie wyższą niż wynikająca z treści dokumentu stanowiącego podstawę jej wpisu do księgi wieczystej. Dopiero w sytuacji, jak dalej stanowi art. 1101 ww. ustawy, jeżeli z dokumentu tego nie wynika wysokość sumy hipoteki, suma hipoteki nie może przewyższać więcej niż połowę zabezpieczonej wierzytelności wraz z roszczeniami o świadczenia uboczne określonymi w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu hipoteki na dzień złożenia wniosku o wpis hipoteki. Prezydent [...] natomiast w pkt III swojej decyzji zobowiązał skarżących do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. W konsekwencji powyższego uznał, iż decyzja ta stanowiąca dokument będący podstawą wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej określa kwotę na jaką wierzyciel w tym przypadku Skarb Państwa może żądać udzielenia zabezpieczenia. Tym samym koniecznym było uchylenie w tym zakresie (pkt IV) decyzji Prezydenta z jednoczesnym orzeczeniem o ustanowieniu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości poprzez ustanowienie na nieruchomości hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w powyższej, wskazanej pkt III ww decyzji wysokości – [...]zł. Ostatecznie Wojewoda uznając przedstawione w odwołaniu zarzuty jako niezasadne, wydał w dniu [...] sierpnia 2016 roku ww zaskarżoną do Sądu decyzję. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie skardze powtórzono część zarzutów i argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzucono naruszenie: - przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez: a) zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu Skarżących; b) zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego w sprawie; c) brak ustalenia dokładnego stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a w szczególności - nie wyznaczenie granic pasa drogowego ul. M. i błędne przyjęcie, iż część projektowanej działki nr [...] od granicy z projektowaną działką [...] do skarpy znajduje się w granicy pasa drogowego ul. M.; jak i - nie ustalenie w jakiej części działka [...] faktycznie stała się zbędna na cel wywłaszczenia wobec nic zrealizowania na niej celu wywłaszczenia; - art. 8 kpa., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn.) poprzez błędne uznanie, iż część projektowanej działki nr [...] od granicy z projektowaną działką [...] do skarpy znajduje się w granicy pasa drogowego ul. M., w konsekwencji czego nie może być zwrócona skarżącym, gdy tymczasem przedmiotowa część działki nie znajduje się w granicy pasa drogowego ul. M.; - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ugn. poprzez błędne uznanie, iż część projektowanej działki nr [...] od granicy z projektowaną działką [...] do skarpy nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdy tymczasem na powyżej wskazanej część projektowanej działki nr [...] stanowiącej grunt orny znajdowało i znajduje się pole i tak samo jak projektowana działka nr [...] stała się ona zbędna na cele wywłaszczenia, wobec nie zrealizowania na niej celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nie orzeczenie w zakresie zaskarżonego pkt VI decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 ust. 2 ugn. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt IV i jednocześnie orzeczenie o ustanowieniu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości poprzez ustanowienie na nieruchomości hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł w sytuacji, gdy w tej części ww decyzja Prezydenta Miasta [...] nie została zaskarżona, w konsekwencji czego stała się ostateczna i prawomocna, a nadto ww wierzytelność nie istnieje, bowiem skarżący w dniu 8 czerwca 2015 r. wpłacili na rzecz Skarbu Państwa kwotę w łącznej wysokości [...] zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (pkt IIII w/wym. decyzji). Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości obu decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi min. wskazali, iż w celu należytego rozpoznania niniejszej sprawy konieczne było prawidłowe wyznaczenie przez organ I instancji linii granicznych pasa drogowego ul. M., czego jednak, wbrew stanowisku Wojewody [...], organ I instancji nie uczynił. A nawet, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły żadnej analizy przyjmując a priori, iż pas drogowy znajduje się w granicach zaznaczonych na mapie sytuacyjnej przesłanej przez Zarząd Dróg Miejskich wraz z pismem z dnia 30 maja 2014 r., na której odręcznie naniesiono linię, która zgodnie z adnotacją stanowi orientacyjną "granicę pasa drogowego ZDM". Z mapy tej nie wynika, kto dokonał naniesienia przedmiotowej granicy i w oparciu o jaką podstawę. Tymczasem granica pasa drogowego nie przebiega faktycznie w tym miejscu, bowiem została ona poprowadzona w środku pola uprawnego. Natomiast, zdaniem skarżących, za taką granicę należy uznać granicę, gdzie rozpoczyna się skarpa. W ocenie skarżących, część projektowanej działki [...] od granicy z projektowaną działką [...] do skarpy nie jest położona w pasie drogowym ul. M. i stanowi grunty orne, co znajduje także potwierdzenie w ewidencji gruntów. Skarżący podnieśli również, iż na gruncie tym nie znajduje się ani droga, ani żadne urządzenie związane z obsługą ruchu, czy też z potrzebami zarządzania drogą. Zarząd Dróg Miejskich nie włada tym terenem, nie podejmował nigdy żadnych czynności, celem wykonywania przez niego zarządu, jak również teren ów nie znajduje się w jego utrzymaniu. Nadto, granica pasa drogowego wskazana przez Zarząd Dróg Miejskich pozostaje w sprzeczności z legalną definicją pasa drogowego, czego potwierdzeniem są złożone przy skardze do akt sprawy trzy zdjęcia przedstawiające przedmiotową część projektowanej działki [...] na odcinku do skarpy, która według organu I i II instancji stanowi pas drogowy ul. M. Przy czym na jednym ze zdjęć (k.16 akt sądowych) została orientacyjnie zaznaczona linia podziału działki [...] na działki ew. nr [...] i nr [...]. Reasumując, skarżący podkreślili, iż granica podziału przedmiotowej nieruchomości została wyznaczona bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń, w oderwaniu od stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, jedynie w oparciu o orientacyjną granicę pasa drogowego wskazaną przez Zarząd Dróg Miejskich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wbrew stanowisku organu II instancji skarżący nie zaskarżyli decyzji Prezydenta [...] w jej pkt IV lecz w pkt II i VI. Wojewoda natomiast w sposób nieuprawniony orzekł w zakresie pkt IV decyzji organu I instancji nie rozpoznając odwołania w zakresie podniesionych przez skarżących zarzutów odnośnie jej pkt VI. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego. Zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia niewątpliwie winien pokrywać się z zakresem odwołania, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Wojewoda bowiem w części nie objętej odwołaniem (pkt IV) uchylił decyzję Prezydenta i w to miejsce orzekł od nowa, nie rozpoznając w ogóle odwołania wniesionego co do pkt VI ww decyzji Prezydenta, dotyczącego wadliwie, w ocenie skarżących, dokonanego zatwierdzenia przez organ I instancji podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Natomiast zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, która w trybie art. 138 kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć na uwadze, że ww decyzja Prezydenta w części pkt IV dotyczącego zabezpieczenia wierzytelności była decyzją ostateczną i wzruszenie takiej decyzji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę, rażąco narusza przepis art. 138 i 16 § 1 kpa. W tym miejscu przywołać także należy treść wyroku NSA z dnia 22 października 2015 w sprawie o sygn akt I OSK 354/14, zgodnie z którym "postępowanie odwoławcze winno być przeprowadzone jedynie w części zaskarżonej, wyraźnie wskazanej przez stronę skarżącą". Podobnie wyrok NSA z dnia w sprawie o sygn. akt I OSK 3722/18 W ocenie Sądu rację ma również strona skarżąca podnosząc, iż granica podziału przedmiotowej nieruchomości została wyznaczona przez organ I instancji bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń, w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, co znajduje potwierdzenie min. w protokole oględzin ww nieruchomości. Zgodnie z jego treścią, oględziny przedmiotowej działki ew. nr [...] wskazały, iż stanowi ona w części pole uprawiane przez L. M., w części zaś teren zakrzaczony. Powyższe wskazuje, iż teren ten (sporna część przedmiotowej nieruchomości od skarpy do granicy z działką ewidencyjną nr [...]) pomimo wywłaszczenia był i jest nadal użytkowany rolniczo. Natomiast geodeta sporządzający projekt podziału oparł się wyłącznie na orientacyjnej granicy pasa drogowego wskazanej przez Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z dnia z dnia 30 maja 2014 r., nie dokonując własnych ustaleń i stosownej weryfikacji granicy pasa drogowego w oparciu o faktyczny stan istniejący na badanym gruncie. Z powyższego pisma Zarządu Dróg Miejskich wynika, iż dokumentacja powykonawcza robót zrealizowanych w latach 1876-1982 na ówczesnej ul. C. nie zawiera linii granicznych robót. Na planie sytuacyjnym brak również linii rozgraniczających pas drogowy ul. M. (dawnej C.), zaś załączona mapa sytuacyjna na wysokości działki ew. [...] zawiera jedynie jego orientacyjną granicę. Tak poczynione ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego, w ocenie Sądu, muszą zostać uznane za nie odpowiadające wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 75 i dalsze k.p.a. Skarżący wraz z odwołaniem przedstawili wydruk z systemu GeoMap przedstawiający ww działkę [...] wraz z naniesioną linią projektowanego podziału. Z powyższej mapy wynika, iż projektowana linia podziału nie biegnie wzdłuż skarpy, a przebiega przez pole uprawne. Mapa ta wprawdzie nie ma mocy dowodu z dokumentu, jednakże świadczy o nieprzeprowadzeniu przez organ w sposób prawidłowy, rzetelny ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Wobec powyższego organ II instancji ponownie rozpoznając odwołanie, po pierwsze winien przeanalizować właściwe zarzuty odwołania tj. w tym podniesione co do pkt VI ww decyzji Prezydenta a nie pkt IV jak to w sposób nieuprawniony uczynił. Po drugie zaś dokładnie zbadać czy organ I instancji w ogóle poczynił stosowne ustalenia w przedmiocie wyznaczenia pasa drogowego, czy pas drogowy ul. M. na przedmiotowym odcinku został wyznaczony prawidłowo i czy rzeczywiście cała projektowana działka [...] znajduje się w pasie drogowym ul. M., czy też część przedmiotowej nieruchomości od granicy z projektowaną działką [...] do skarpy jest wykorzystywana na inny cel i tym samym czy działka ta w całości podlega, bądź nie zwrotowi. W tym również, w kontekście wykazania, czy skarpa jako zieleń przydrożna obok chodnika i jezdni stanowi także pas gruntu zajęty w ramach linii rozgraniczających drogę. Oczywiście, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie i analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pod powyższym kątem, winien mieć na uwadze definicję legalną pasa drogowego określoną w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, gdzie pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 1999 roku, sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 5280074). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego.