IV SA/Wa 2977/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w zw. z art. 462 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przewoźnika [...] z siedzibą w K. od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w H. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. W dniu 24 kwietnia 2016 r. podczas kontroli granicznej autokaru marki [...] o nr rej. [...] relacji [...] należącego do przewoźnika [...] z siedzibą w K. ,wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym, funkcjonariusze Straży Granicznej stwierdzili, że jeden z pasażerów podróżujących tym autokarem, obywatel [...] G.K. , nie posiada ważnej wizy ani innego zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na fakt, iż okazana do kontroli polska karta pobytu utraciła ważność w dniu 13 kwietnia 2016 r., a więc nie uprawniała do wjazdu i pobytu na terytorium RP, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm.) Komendant Placówki Straży Granicznej w H. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP. Wobec faktu przywiezienia przez przewoźnika do granicy cudzoziemca nieposiadającego zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Komendant Placówki Straży Granicznej w H. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, o której mowa w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożył na przewoźnika karę administracyjną w wysokości 3000 EUR, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosiło 13.273,20 PLN. Przewoźnik reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że z zeznań kierowców autobusu wynika, że posiadali oni wiedzę w przedmiocie obowiązków spoczywających na przewoźniku. Nadto, byli pouczani przez przewoźnika o obowiązku sprawdzania wiz pasażerów oraz o związanych z tym procedurach. Zdaniem odwołującego się, przewoźnik powierzył obowiązki kontrolne względem cudzoziemców osobom, które dostatecznie znały zakres obowiązków. W opinii strony, przewoźnik dołożył należytej staranności w zakresie wywiązania się ze swoich obowiązków, prowadząc m.in. odpowiednie szkolenia. W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż obywatel [...] G.K. był pasażerem autokaru relacji [...] należącego do przewoźnika [...], wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Podczas odprawy granicznej funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w H. ustalili, że cudzoziemiec nie posiada w swoim paszporcie wizy, która uprawniałaby go do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 24 kwietnia 2016 r., ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w tym terminie. Organ wskazał, że przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób niebędących obywatelami polskimi przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźnika. W przypadku dostarczenia do odprawy przez przewoźnika osoby, której brak dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy jest w sposób prosty do stwierdzenia przez osobę posiadającą wiedzę w tym zakresie przewoźnik ponosi odpowiedzialność zgodnie z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie pracownik przewoźnika - kierowca nie sprawdził, czy cudzoziemiec posiada dokument uprawniający go do przekroczenia granicy, nie dopełniając tym samym swoich obowiązków. Zdaniem organu, nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności fakt, iż kierowca, pomimo poinformowania go o ciążących obowiązkach, nie dopełnił ich z własnego zaniedbania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób szczegółowy i precyzyjny wskazał w decyzji, na czym polegała w niniejszej sprawie nienależyta staranność kierowcy podczas dokonywania weryfikacji uprawnień cudzoziemca do wjazdu na terytorium RP. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż kontrola, jaką winien przeprowadzić przewoźnik w zakresie dokumentów uprawniających pasażerów do wjazdu i pobytu na terytorium RP, nie można polegać jedynie na oświadczeniu cudzoziemca. Kontrola winna opierać się na sprawdzeniu przez przewoźnika bądź inną wyznaczoną przez niego osobę, czy wszyscy podróżujący posiadają dokumenty niezbędne do przekroczenia granicy (tj. dokument podróży, wizę bądź inny tytuł pobytowy, czy zezwolenie MRG) oraz upewnieniu się, czy z tych dokumentów wynikają uprawnienia do przekroczenia granicy w dniu realizacji przewozu. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że na przewoźniku spoczywał obowiązek dokonania kontroli, czy cudzoziemiec posiadał uprawnienia wjazdowe. W ważnym dokumencie podróży cudzoziemca brak było wizy, która w dacie próby wjazdu autokarem przewoźnika na terytorium RP uprawniałaby go do przekroczenia granicy. Posiadana przez cudzoziemca polska karta pobytu, na podstawie której zamierzał przekroczyć granicę państwową na kierunku wjazdowym do Polski, była już nieważna i nie uprawniała do wjazdu w dniu 24 kwietnia 2016 r. Dlatego też w sytuacji, gdy cudzoziemiec z tego dokumentu wraz z paszportem chciał wywieść swoje uprawnienie wjazdowe, kierowca powinien był sprawdzić ww. dokument i ocenić, czy będzie on stanowił w dniu przekraczania granicy źródło uprawnień wjazdowych. Przywiezienie cudzoziemca, który nie mógł wykazać uprawnienia wjazdowego oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych w ustawie i stanowi podstawę do nałożenia na podmiot kary administracyjnej. Zdaniem organu, kierowca wykonujący w imieniu przewoźnika przewóz osób w ruchu międzynarodowym, będąc świadomy faktu, iż jest zobligowany do sprawdzenia dokumentów podróży, nie wykazał odpowiedniej staranności. Podjęcie właściwej decyzji o nieprzyjęciu cudzoziemca na pokład, po dokonaniu nieskomplikowanej weryfikacji dokumentu, nie przekraczało możliwości przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie. Organ nie podzielił argumentów pełnomocnika strony, że dochowanie należytej staranności przez przewoźnika ogranicza się do przeprowadzania odpowiednich szkoleń dla pracowników dokonujących przewozu w jego imieniu. Podał, że obowiązujące przepisy zawierają normę prawną, która łączy odpowiedzialność przewoźnika z naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy. Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład pojazdu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] z siedzibą w K. , reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że przewoźnik nie podjął należytych działań dla upewnienia się, czy podróżny posiada dokumenty niezbędne do przekroczenia graniczy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zeznań kierowców wynika, że przewoźnik podjął należyte działania mające na celu poinformowanie pracowników w przedmiocie obowiązków przy transporcie międzynarodowym - obydwaj kierowcy mieli wiedzę o konieczności sprawdzania ważności paszportów i wiz pasażerom, a także wiedzę o sposobie sprawdzania ważności dokumentów podróży; art. 138 § pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w H. w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650) poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że przewoźnik dołożył należytej staranności, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału w sprawie wskazuje, iż przewoźnik dołożył należytej staranności, a w konsekwencji należało zastosować przepis, który wyklucza nałożenie kary finansowej; art. 459 ustawy poprzez przyjęcie, że strona nie dopełniła obowiązku, podczas gdy z zeznań kierowców wynika, że przewoźnik podjął wszystkie nałożone na niego obowiązki, w tym informował i szkolił kierowców autobusów w przedmiocie wymogu posiadania ważnej wizy przez podróżnych. Zdaniem skarżącego, przewoźnik dołożył wszelkiej staranności w wywiązaniu się ze swoich obowiązków, na co wskazują zeznania kierowców. Byli oni poinformowani o wymogu sprawdzenia wiz pasażerów, jednak nie dopełnili go z własnego zaniedbania. Przewoźnik dokonał wszelkich starań, aby wypełnić nałożone obowiązki, prowadząc m.in. odpowiednie szkolenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w H. z dnia [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu kary administracyjnej na przewoźnika za przywiezienie drogą lądową do granicy Rzeczypospolitej Polskiej obywatela [...] nieposiadającego ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowały art. 462 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Przesłanki odpowiedzialności przewoźnika zostały określone w Dziale 11 ustawy o cudzoziemcach. W szczególności, stosownie do art. 459 ust. 1 tej ustawy, przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis, o którym mowa w ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Treść wskazanych przepisów w sposób jednoznaczny nakłada na przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od podróżnego przedstawienia dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie przekroczenia granicy. Brak spełnienia tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary administracyjnej na przewoźnika w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia opisanych warunków. Warunek okazania ważnych dokumentów wynika z art. 23 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy i przebywania na terytorium Polski łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: ważnego dokumentu podróży; ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Podkreślenia wymaga, że zakresem podmiotowym norm ustanowionych w art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 1 i 2 ustawy zostali objęci przewoźnicy, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Odpowiedzialności administracyjnej podlegają zatem jedynie podmioty prowadzące przewóz osób w ruchu drogowym, charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego rodzaju usług. Przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do ustawy o cudzoziemcach z konieczności harmonizacji prawa wewnętrznego z dorobkiem Schengen. Aktem normatywnym wskazującym na obowiązek nakładania tychże kar jest Konwencja Wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 187 z 2001 r., str. 54) ( art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 3), przy czym rozwinięcie tej regulacji znajduje odzwierciedlenie w dyrektywie 2001/51/WE, która ma prowadzić do uzupełnienia postanowień z art. 26 Konwencji Wykonawczej. Nakładanie kar administracyjnych na przewoźników stanowi wyraz implementacji dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. Dyrektywa w motywie 1 i 2 preambuły wyszczególnia cel, jakim jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji. Cel ten winien być osiągnięty poprzez wdrożenie działań prewencyjnych, a jednym z nich jest nakładanie kar administracyjnych na przewoźników, które jak stanowi art. 4 ust. 1 dyrektywy, mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Kara administracyjna ma służyć wymuszeniu efektywniejszego postępowania przewoźnika w przyszłości w realizacji jego obowiązków. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest profesjonalnym przewoźnikiem, posiadającym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Podstawę wymierzenia sankcji w postaci kary administracyjnej stanowiło ustalenie, że przewoźnik w dniu 24 kwietnia 2016 r. przywiózł do granicy Rzeczypospolitej Polskiej obywatela [...] , który w tym dniu nie posiadał w paszporcie wizy, ani innego ważnego zezwolenia uprawniającego go do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiona przez cudzoziemca do kontroli polska karta pobytu utraciła ważność w dniu 13 kwietnia 2016 r., zatem nie mogła uprawniać do wjazdu na terytorium RP. Zeznania złożone przez kierowców zatrudnionych w firmie skarżącego wskazują, że pracownicy przewoźnika mieli świadomość spoczywającego na nich obowiązku dokładnego przeprowadzenia kontroli dokumentów pasażerów pod względem posiadania uprawnień na wjazd i pobyt na terytorium RP. Sprawdzenie posiadania takiego dokumentu mieści się w wymaganiach należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okoliczność, iż cudzoziemiec oraz kierowca autobusu nie zorientowali się, że karta pobytu, którą posiadał podróżny, nie uprawniała do wjazdu na terytorium RP bowiem utraciła ważność, nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika. Z akt sprawy wynika, że cudzoziemiec nie okazał ww. dokumentu, a jedynie zapewnił, że posiada wymagane uprawnienia do wjazdu na terytorium RP. Nie sprawdzono zatem, czy pasażer posiadał wymagany prawem dokument uprawniający do przekroczenia granicy, co oznacza, że weryfikacja dokumentów cudzoziemca była nieprawidłowa. Odpowiedzialność za niewywiązanie się z nałożonego przepisami ustawy o cudzoziemcach obowiązku obciąża przewoźnika. W opisanych okolicznościach, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja skarżącego, dotycząca przeprowadzania szkoleń dla pracowników wykonujących przewóz osób i dokonujących w jego imieniu kontroli dokumentów pasażerów. Przewoźnik został zobowiązany do kontroli posiadania odpowiednich dokumentów, pozwalających na wjazd, a ich weryfikacja powinna być prawidłowa i nie może polegać na odebraniu od cudzoziemca oświadczenia o posiadaniu stosownych uprawnień. W przypadku odmowy okazania przez pasażera dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP, kierowca winien odmówić pasażerowi kontynuowania podróży, mając na względzie ewentualne konsekwencje spoczywające na przewoźniku w związku z przywiezieniem do granicy cudzoziemca, który nie legitymuje się prawem wjazdu. Reasumując, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, do czego obligowały organ administracji publicznej przepisy ustawy o cudzoziemcach. Weryfikacja uprawnień do wjazdu na terytorium RP przysługujących obywatelowi [...] była względnie prosta, lecz nie dokonano jej należycie. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, jak również odniósł się obszernie do argumentów strony. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.