IV SA/Wa 2979/17

Dnia 28 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Z. M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Prezes") z [...] września 2017 r., którym uchylono postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: "Dyrektor") z [...] czerwca 2013 r. zawieszające postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej rozgraniczenia brzegu rzeki. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w G., działając w imieniu Marszałka Województwa [...], wystąpił do Starosty [...] (dalej: "Starosta") z wnioskiem o ustalenie w drodze decyzji linii brzegu odcinka rzeki [...] - dla działki nr [...], obręb [...], gmina [...] - stanowiącej śródlądową powierzchniową wodę płynącą i powstałej w wyniku podziału działki [...] na działki o nr [...], nr [...] i nr [...] - na podstawie art. 15a obowiązującej ówcześnie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne [(Dz. U. z 2012 r., poz. 145) – dalej jako: "Prawo wodne"]. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę wpłynął wniosek skarżącego z [...] lutego 2012 r. o zawieszenie postępowania. Starosta postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Starosty z [...] czerwca 2012 r. Dyrektor postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. uchylił postanowienie Starosty z [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta [...] po otrzymaniu postanowienia Dyrektora z [...] sierpnia 2012r. nie podjął ponownych czynności związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącego o zawieszenie prowadzonego postępowania. Natomiast decyzją z [...] marca 2013 r. - na podstawie art. 15a Prawa wodnego – ustalił rozgraniczenie brzegu rzeki [...] w gminie [...], w obr. [...] – działki z sąsiadującymi nieruchomościami, wskazał że ustalenie linii brzegu wykonywane jest w ramach prac geodezyjnych przyjętych do ewidencji zasobu powiatowego pod nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący i D. G. Skarżący w odwołaniu podniósł m. in., że Starosta w toku postępowania nie odniósł się ponownie do jego wniosku o zawieszenie, mimo że Dyrektor uchylił postanowienie Starosty z [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. [...] czerwca 2013 r. Dyrektor poinformował Prezesa o możliwości wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności jego postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. i postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] marca 2013 r. Uznał, że rozważenie przez Prezesa "wniosku" Dyrektora z [...] czerwca 2013 r. stanowi w tym wypadku zagadnienie wstępne. Postanowienie to zaskarżył skarżący wnosząc zażalenie. Prezesa postanowieniem z [...] września 2017r. uchylił postanowienie Dyrektora z [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, po przytoczeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdził że z dokumentacji, w której posiadaniu jest organ odwoławczy, wynika wyłącznie zaistnienie przesłanki pierwszej, tj. postępowanie administracyjne niewątpliwie jest w toku, ale już zagadnienie, na które powołuje się organ pierwszej instancji nie wykazuje związku z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie ma ono zatem charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 144 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi; w myśl art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem wolą ustawodawcy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania są niezaskarżalne - nie przysługuje od nich zażalenie, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia nie tamując biegu postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż na podstawie art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji. W pomimo wątpliwości Dyrektora co do podstaw zawieszenia postępowania, Starosta zakończył prowadzone postępowanie wydaniem [...] marca 2013 r. decyzji, od której toczy się postępowanie odwoławcze przed Dyrektorem. Występujące wątpliwości związane z niezawieszeniem postępowania przez organ pierwszej instancji stanowić powinny przedmiot oceny na etapie postępowania odwoławczego. Przesądza to, że kwestia zawieszenia postępowania przez Starostę nie stanowi przeszkody dla Dyrektora dla merytorycznego rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. W ocenie Prezesa – Dyrektor nie wykazał związku pomiędzy oboma postępowaniami, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od decyzji wydanej przez Starostę - nie wystąpiła zatem przesłanka zawieszenia, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił dopuszczalność rozstrzygnięcia obejmującego jedynie uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - Prezes nie stosuje ostatniego członu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzestając na wyeliminowaniu zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. wyrok WSA z 22 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1320/04). I tak w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z. M. w skardze na postanowienie z [...] września 2017 r. podniósł, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem w całości i zarzuca wydanie go z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędne oznaczenie strony postępowania. Przy rozpatrywaniu zażalenia Prezes w żaden sposób nie odniósł się do postawionych w nim zarzutów, a całe postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone niejako z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono nieważność, ponieważ zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania, tj. D. G. Postępowanie rozgraniczające prowadzone jest poza jego nieruchomością. Kwestia tego czy woda opuszcza działkę [...] w wyznaczonym korycie rzeki, czy też bez wyznaczonego koryta nie ma najmniejszego znaczenia dla ww. osoby, gdyż nie oddziałuje na jego nieruchomość i nie narusza jego interesu prawnego, bo nie jest właścicielem jego działki [...]. Prezes – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do treści skargi organ podał, że podnoszone w skardze zarzuty nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu zażaleniowym, gdyż przedmiotem oceny Prezesa nie było i nie mogło być prowadzone przez Dyrektora postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przesłankami do zawieszenia jest toczące się postępowanie i istnienie zagadnienia wstępnego bez rozstrzygnięcia którego niemożliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydane merytorycznej decyzji. Zacytowany przepis obliguje organ do zawieszenia postępowania, gdy zaistnieje przesłanka w nim uregulowana. Zagadnienie wstępne to kwestia prawna, która wyłania się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Inaczej ujmując, pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Z przestawionego stanu sprawy wynika, że przed Starostą, jako organem pierwszej instancji, toczyło się zakończone decyzją z [...] marca 2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie określonej trybem art. 15a Prawa wodnego. W toku toczącego się postępowania skarżący wystąpił z wnioskiem o jego zawieszenie. Starosta postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie. Dyrektor postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie o odmowie zawieszenia z [...] czerwca 2012 r. Następnie, pismem z [...] czerwca 2013 r., wystąpił do Prezesa o zainicjowanie postępowania nieważnościowego celem stwierdzenia nieważności postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. jako wydanego bez podstawy prawnej. Dyrektor stanął na stanowisku, że wydane przez niego postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. jest dotknięte nieważnością. Rozpoznając bowiem ówcześnie zażalenie skarżącego na postanowienie z [...] czerwca 2012 r., wobec niezaskarżalności postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, winien zamiast rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wydać rozstrzygniecie w trybie art. 134 K.p.a., to jest stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W konsekwencji postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami, w tym m. in. i skarżącego od decyzji Starosty z [...] marca 2013 r. Wskazał na istnienie zagadnienia wstępnego. Według Dyrektora zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie przez Prezesa w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. Stanowiska Dyrektora nie podzielił Prezes i rozpoznając zażalenie skarżącego na postanowienie o zwieszeniu - uchylił to postanowienie, stwierdzając brak podstawy z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania. Sąd, w tak przedstawiającym się stanie sprawy, stwierdził że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowienie to zostało wydane zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i przy właściwej ocenie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy, że inicjatywy Dyrektora wyrażonej w piśmie z [...] czerwca 2013 r. (zatytułowanym "Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...]") nie można określić mianem zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy załatwienie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji w postępowaniu odwoławczym w sprawie rozgraniczenia brzegu rzeki. Po pierwsze dlatego, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie nieważnościowe, na które powołuje się Dyrektor było w toku (było uprzednio rozstrzygane). Po drugie nawet gdyby takie postępowanie się toczyło, to i tak nie można byłoby je uznać za zagadnienie wstępne względem postępowania głównego. Potencjalne stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. nie miałoby żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy toczącej się na podstawie art. 15a Prawa wodnego. Stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. doprowadziłoby jedynie do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie z [...] czerwca 2012 r., tym samym ostateczności postanowienia z [...] czerwca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania jakie toczyło się przed organem pierwszej instancji. Ponadto Dyrektor postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie z [...] czerwca 2012 r.; Starosta zakończył prowadzone postępowanie wydaniem [...] marca 2013 r. decyzji. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, co oznacza, że postępowanie jakie toczyło się przed organem pierwszej instancji będzie podlegało ocenie organu odwoławczego, a i sprawa będzie podlegała ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w jej całokształcie w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a. Wszystko to oznacza, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że rozpatrzenie sprawy o rozgraniczenie brzegu rzeki w postępowaniu odwoławczym nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Sąd również zauważa, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., rozstrzygnął tylko o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu, nie orzekł zaś merytorycznie albo nie umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji. Norma art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 K.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle nie znaleźć zastosowania. Na tej podstawie było dopuszczalne rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 627/15) stwierdził bowiem, że jeżeli organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdził, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest on uprawniony "jedynie" do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchylenie przez organ drugiej instancyjny postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania oznacza, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania, tym samym organ pierwszej instancyjny winien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie. W przypadku przedmiotowej sprawy kontynuowane winno być postępowanie ustalające rozgraniczenie brzeg rzeki przed organem odwoławczym. Odnosząc się jeszcze do treści skargi podkreślić należy po pierwsze, że słuszna jest uwaga organu odwoławczego zawarta w odpowiedzi na skargę, że przedmiotem oceny w postępowaniu zażaleniowym nie mogło być postępowanie główne – odwoławcze toczące się przed Dyrektorem. Zarzuty odwołania skarżącego Dyrektor będzie zobowiązany rozpatrzyć w postępowaniu odwoławczym, które winno być kontynuowane wobec stwierdzonego przez Sąd zasadności braku podstaw do jego zawieszenia; po drugie zaskarżone postanowienie zostało skierowane do skarżącego, jako strony, która wniosła zażalenie. Natomiast D. G. został uznany za stronę postępowania głównego. Obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania mających interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie spoczywa na organie właściwym do jej rozpoznania. Skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, to Sąd - rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a.