IV SA/Wa 2993/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa) oraz art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), w związku z wystąpieniem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 2018 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na części działki nr [...], obręb W., położonej przy autostradzie [...] w odległości ok. 75 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej autostrady, zgodnie z dołączonym załącznikiem mapowym. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonego projektu decyzji wynika, iż planowany do umieszczenia obiekt budowlany - wieża telekomunikacyjna ma mieć wysokość do 56 m n.p.t.. W trakcie analizy przedłożonych i posiadanych dokumentów organ stwierdził brak możliwości usytuowania ww. masztu w odległości 75 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...], zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym. Organ zwrócił uwagę, iż w ekstremalnie negatywnych warunkach atmosferycznych występujących coraz częściej na terenie Polski ww. konstrukcja masztu może się przewrócić w stronę jezdni autostrady [...], stwarzając niebezpieczeństwo w ruchu na drodze. W takiej sytuacji koniecznym jest posadowienie masztu w odległości bezpiecznej, ograniczając do minimum zagrożenie z jego strony. Minimalną odległością w jakiej byłoby możliwe usytuowanie wieży to odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] równa 1,5-krotnej całkowitej wysokości wieży, tj. 84 m. Dla potrzeb bezpieczeństwa ruchu drogowego, uregulowania zagadnień związanych z odległościami obiektów wysokościowych od dróg podejmowane są od roku 2017 przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad według wzoru zaczerpniętego z opracowań obowiązujących w USA. W dokumentach związanych z ww. kwestią wskazano m.in., że zgodnie z normami przestrzennymi pozioma odległość posadowienia wysokich konstrukcji od wszelkich dróg publicznych i terenów objętych prawem drogi wynosi półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niej drogi. Zatem bezwzględnie należy zachować przedstawioną powyżej odległość 84 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Wobec powyższego organ przyjął, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla omawianej inwestycji była uzasadniona. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, [...] S.A. z siedzibą w W. - reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu w szczególności: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na wydaniu zaskarżonej postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 11 kpa w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonego postanowienia bez wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał przedsięwzięcie stwarzające niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, oraz że konieczne jest oddalenie inwestycji aż o 84 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]; 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia polegający na uznaniu, iż planowa stacja bazowa może stwarzać niebezpieczeństwa ruchu na drodze. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w granicach zakreślonych przez wskazane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są chybione. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa i w całości podzielić należy ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu, które Sąd uznał za własne. Podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestii błędnego zdaniem skarżącej przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja winna być oddalona w większej niż proponowana odległości od krawędzi drogi publicznej. W ocenie Sądu, posadowienie stalowej wieży telekomunikacyjnej o konstrukcji kratowej ażurowej i o wysokości 56 m w odległości 75 m od krawędzi jezdni autostrady [...], w przypadku katastrofy budowlanej miałoby znaczący wpływ na zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. W przypadku zawalenia się konstrukcji mogłaby ona upaść w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy. I tak choć oderwane elementy konstrukcji masztu mogą nie wpłynąć w bezpośredni sposób na uszkodzenie ciała czy też mienia uczestników ruchu drogowego, tak w sposób pośredni mogą być przyczyną wypadków drogowych, spowodowanych niekontrolowanymi reakcjami kierowców na zaistniałe zagrożenie zwłaszcza biorąc pod uwagę duże prędkości pojazdów poruszających się autostradą. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy doborze konstrukcji masztów należy brać pod uwagę czynnik obciążenia konstrukcji wiatrem. W obliczeniach należy uwzględnić charakterystyczne ciśnienie prędkości wiatru, współczynnik ekspozycji, współczynnik aerodynamiczny i współczynnik działania porywów wiatru. Wartości te są uzależnione od strefy obciążenia wiatrem, na które podzielony jest obszar naszego kraju. Norma, na podstawie której przyjmuje się dane do obliczeń została wprowadzona w życie w roku 1977, zaś od tego czasu warunki środowiskowe na tym obszarze uległy znacznym zmianom. W ostatnich latach obserwowane jest znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o dosyć gwałtownym przebiegu. Coraz częściej pojawiają się gwałtowne burze, którym towarzyszą silne porywy wiatru, powodujące znaczne zniszczenia budynków, budowli, jak i elementów krajobrazu. Sytuacje te, których nie można w żaden sposób wykluczyć, wymuszają na zarządcy drogi podejmowanie decyzji, które w maksymalnym stopniu ograniczają do minimum możliwość wystąpienia sytuacji wpływających na wzrost zagrożenia uczestników ruchu drogowego. Zarządcy ci posiłkują się w tym względzie opiniami audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego, analizujących możliwość wystąpienia bezpośredniego i pośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W innych krajach, których doświadczenie w lokalizacji podobnych urządzeń jest nieporównywalnie większe niż, to którym dysponuje Polska, skutecznie podejmowane są działania w zakresie kompleksowego uregulowania zagadnień związanych z odległościami obiektów wysokościowych. Przykładowo można wskazać na dokument obowiązujący w [...]: "Dokument techniczny - Stanowy Program Planistyczny numer: [...], czerwiec 2012 r. opracowany przez Departament Administracji Stanu [...], Wydział Planowania, Stanowy Program Planistyczny [...],[...], pt. "Wytyczne dotyczące lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii". W dokumencie tym wskazano m.in., że zgodnie z normami przestrzennymi pozioma odległość posadowienia instalacji DIEW (Dużych Instalacji Energii Wiatrowej) od wszelkich dróg publicznych i terenów objętych prawem drogi wynosi odpowiednik od 1,25 x 1,5 x wysokość turbiny, czyli półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niej drogi. Powyższe zalecenia zostały również przyjęte w roku 2017 przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Optymalna odległość planowanej do umieszczenia stacji bazowej telefonii komórkowej, w świetle powyższych wytycznych, winna zatem wynosić 84 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku zaistnienia coraz częściej występujących na terenie naszego kraju działań siły wyższej, przewrócenie wieży może wiązać się z odpadaniem jej części, których kierunek oraz długość lotu mogą mieć zasięg większy niż jej wysokość, stąd przyjęcie wskazanej odległości będącej półtorakrotnością wysokości konstrukcji wydaje się być optymalne. Aby chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stworzyła program "Drogi zaufania", w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to pierwszy kompleksowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Jego celem jest zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach poprzez prace inżynieryjne, które miały poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego m.in. kierujących pojazdami. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Tak więc w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest m.in. lokalizacja obiektów budowlanych kilkudziesięciometrowych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie jest to subiektywna ocena, a przede wszystkim dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, która dla organu musi być sprawą priorytetową. Jak już wskazywano, bardzo istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi zadań m.in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się również niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją obiektów budowlanych przy drogach krajowych. Ponadto, co do uprawnień zarządcy drogi w kształtowaniu polityki ochrony dróg odwołać się należy do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2045/14 (LEX nr 2093253). Choć orzeczenie to zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym, to wyrażone w nim stanowisko ma charakter uniwersalny. Odnosi się ono do tego, że w ramach kształtowania polityki ochrony dróg, jej zarządca może przyjąć swoiste "domniemanie", iż umieszczenie danej budowli w określonej odległości od krawędzi drogi publicznej zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Odnosząc to do okoliczności niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko, że za racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i niewymagające przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie uznać trzeba założenie, iż umieszczenie przedmiotowej inwestycji w odległości 75 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] zagrażać może bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania administracji publicznej, związaną z wyrażonym w art. 8 kpa nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd miał na uwadze treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku autostrady, obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W cytowanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "co najmniej", które oznacza "nie mniej niż" lub "minimum". Jest to celowy zabieg, pozwalający na określenie innych, tj. większych odległości w konkretnych, uzasadnionych przypadkach. Inwestor zaproponował odległość od krawędzi jezdni wynoszącą 75 m. Jak już wyżej wskazano, art. 43 ust. 1 tej ustawy o drogach publicznych ustanawia jedynie pewne minima, nie stanowi zaś o żadnych maksymach. Oznacza to, że w każdym przypadku należy rozważać konkretne okoliczności związane np. z wysokością planowanego obiektu, który miałby być usytuowany w pobliżu danej drogi publicznej. Inaczej bowiem będzie wyglądała kwestia uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji np. przy autostradzie budynku o wysokości 56 m, inaczej zaś (jak w niniejszej sprawie) stalowej wieży telekomunikacyjnej o konstrukcji kratowej ażurowej o takiej wysokości. Skoro więc organ wyjaśnił dlaczego przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana we wnioskowanej odległości od krawędzi autostrady, a także przekonywująco, choć lakonicznie uzasadnił ustalenie minimalnej odległości w tym przypadku kierując się względami bezpieczeństwa, to nie można zarzucić mu, że naruszył zasadę legalności (praworządności). Jak powyżej już to również wyjaśniono, ustawodawca nie określił bowiem maksymalnej odległości lokalizacji obiektów budowlanych przy drogach. Zważywszy na wskazane ustalenia przyjąć należy, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, więc nie dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, ani wynikającej z art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania. Zgodnie z art. 11 kpa, wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia, a ponadto w myśl art. 77 kpa w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady jego swobodnej oceny (art. 80 kpa). Również uzasadnienie tego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.