IV SA/Wa 2995/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprzeciwu [...] Zarządu Infrastruktury w [...] oraz Ministra Obrony Narodowej od decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") Nr [...] z [...] września 2017 r. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działają na podstawie art 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania H. S., Z. W., Z. W., G. S., B. T., R. W. oraz S. W. (dalej: "wnioskodawcy") od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. (nr [...]) odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 9.0060 ha nabytej przez Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej aktem notarialnym rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Nieruchomość położona w [...] w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] i [...] oznaczonej obecnie jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (stanowiąca dawne działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 9.0060 ha, położone w [...] – [...], pochodzące z księgi "[...]") została nabyta przez Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej umową sprzedaży rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1977 r. W umowie tej wskazano, że nabycie następuje w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 210, poz. 64 z 1975 r.) w związku z usytuowaniem [...] "[...]" zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] z [...] maja 1972 r. nr [...], wydaną przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego. II.2. Wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wystąpili H. S., Z. W., Z. W., G. S., B. S., R. W. oraz S. W. reprezentowani przez adwokata T. K.. W uzasadnieniu podania wskazano, że pomimo upływu niemal 37 lat od dnia zawarcia wyżej wymienionej umowy z [...] sierpnia 1977 r. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją założonego celu. II.3. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r. Prezydent [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji ustalono w szczególności, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę [...] "[...]" zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. nr [...], wydaną przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego. Z zapisów aktu sprzedaży rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1977 r. wynika, iż powyższa nieruchomość została wywłaszczona dla realizacji inwestycji, którą było usytuowanie na tym terenie [...] "[...]" zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] z [...] maja 1972 r., wydaną przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego. W decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] cel wywłaszczenia został określony ogólnie jako "[...] w [...], pow. [...]". W związku z powyższym Prezydent [...]., po uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z 6 października 2009 r. sygn. I OSK 1462/08, zgodnie z którym w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia podjął czynności mające na celu ustalenie jakie konkretne obiekty miały być zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości w ramach celu wywłaszczenia określonego decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], a jakie zostały zrealizowane. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w ww. wyroku doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W związku z tym wystąpiono do Archiwum miasta [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowego miasta [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przekazanie powyższej decyzji Nr [...], jak również planu realizacyjnego oraz decyzji zatwierdzającej ten plan. Podjęte działania nie przyniosły jednak pozytywnego rezultatu. W odpowiedzi na zapytanie organu z [...] maja 2014 r. [...] Zarząd Infrastruktury w [...] pismem z [...] czerwca 2014 r. Nr [...] przekazał kopię wnioskowanej decyzji bez załącznika graficznego (w [...] Zarządzie Infrastruktury znajduje się jedynie odpis decyzji). Jednocześnie przy ww. piśmie przekazana została Informacja Nr [...] z [...] marca 1972 r. o terenie oraz możliwości i warunkach realizacji inwestycji dla Ośrodka [...] "[...]" wydana przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowe w [...]. Z powyższego dokumentu wynika, że w oparciu o wytyczne do planu zagospodarowania miasta W. z Wojewódzkiej Pracowni Urbanistycznej w W. oraz po rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 1972 r. Wydział BUA Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] stwierdził, że budowa Ośrodka [...] może być realizowana na terenie położonym w [...], zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Według jego treści działki objęte wnioskiem o zwrot znajdowały się granicach lokalizacji inwestycji. W dokumentacji przesłanej przez [...] Zarząd Infrastruktury wraz z przywołanym pismem znaleźć można informację o decyzji lokalizacyjnej Nr [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 1978 r. dotyczącej rozbudowy Ośrodka [...]. Decyzja ta swym działaniem objęła cały obszar decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. Nr [...] oraz inne przyległe tereny o łącznej powierzchni ok. 140 ha i została wydana dla powiększenia Ośrodka. Przywołana decyzja lokalizacyjna z 1978 roku stanowi kontynuację ustaleń zawartych w decyzji Nr [...] dot. inwestycji budowy Ośrodka [...]. Nie zmienia ona przeznaczenia terenu wskazanego w decyzji Nr [...], a jedynie rozszerza pierwotny obszar wyznaczony pod ww. inwestycję. Wobec braku bezpośrednich dowodów wskazujących jednoznacznie, w jaki sposób miał zostać zagospodarowany teren w ramach decyzji Nr [...] (nie pozyskano wytycznych do przywołanej decyzji), należy uznać wytyczne zagospodarowania decyzji z 1978 roku jako dowód pośredni wskazujący na ogólną koncepcję zagospodarowania z 1972 r. Przyjęte stanowisko potwierdzają wytyczne urbanistyczne do decyzji Nr [...], które w punkcie A wskazują, iż program dla terenu oznaczonego cyframi 1-23 przyjęto na podstawie planu dla terenu oznaczonego literami od A do Z - objętego działaniem decyzji Nr [...], a w punkcie C podtrzymane zostały ustalenia podane w opinii do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Ośrodka [...]. Integralną część decyzji Nr [...] stanowi załącznik graficzny Nr [...], który obrazuje obszar objęty ww. decyzją, w tym teren wygrodzony literowany od A do Ż, pokrywający się z terenem objętym decyzją Nr [...] oraz teren oznaczony numerami 1-23 i 24, 25, R, P, 24. Na powyższym załączniku zostały wykazane obiekty, które zostały już zrealizowane. Wśród nich znalazły się obiekty kubaturowe, zlokalizowane w obszarze wyznaczonym decyzją Nr [...], obejmującym wywłaszczoną nieruchomość. Oprócz wykazania zrealizowanych obiektów decyzja ta zawierała wytyczne zagospodarowania terenu objętego jej działaniem. Również kompleksowe wytyczne urbanistyczne do decyzji Nr [...] potwierdzają, że teren będący własnością [...], stanowiący głównie użytki zielone tj. łąki i pastwiska (zgodnie z załącznikiem obszar oznaczony literami od A do Ż) został zagospodarowany - teren jest wygrodzony i istnieją już na nim obiekty kubaturowe. Pozostały teren objęty decyzją Nr [...] włączony w granice lokalizacji miał być również zagospodarowany dla celów Ośrodka [...], bez możliwości wygrodzenia. Jak wynika z punktu C ww. wytycznych w związku z proponowanym wydzieleniem funkcjonalnym poszczególnych zespołów w ramach Ośrodka, tj. części dostępnej dla publiczności, części administracyjno - koszarowo - gospodarczej oraz zespołu stajni przewidywano likwidację i przeniesienie istniejącej wypożyczalni - stajni oraz wiaty na sprzęt rolniczy, co miało pozwolić na utworzenie otwartego zespołu urządzeń terenowych. Ponadto wytyczne przewidywały przeprojektowanie tras crossu. Kompleksowe wytyczne urbanistyczne do opisanej szczegółowo decyzji Nr [...] dowodzą zatem, iż w 1978 roku w ramach Ośrodka [...] powstały pierwsze obiekty powiązane z jego funkcjonowaniem. Również w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] [...] Zarząd Infrastruktury wyraził stanowisko, iż cel wywłaszczenia na wnioskowanym do zwrotu gruncie został zrealizowany w całości. Wskazał również, iż aktualnie na przedmiotowych działkach znajdują się ścieżki crossowe oraz inne urządzenia służące do szkolenia znajdujących się na terenie [...]. Jednocześnie z ww. pisma wynika, iż [...], w skład którego wchodzą przedmiotowe działki w części wykorzystywany jest na potrzeby [...], a w części użyczony został na rzecz Stowarzyszenia [...]. Przedmiotowe działki są zatem integralną częścią ośrodka, choć nie została zlokalizowana na nich żadna zabudowa kubaturowa. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 listopada 2000 r. działki nr [...] z obrębu [...] znajdują się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem D3/ZL z następującym zapisem z tekście planu: Teren Ośrodka [...] - adaptacja ze znaczną rozbudową; realizacja wg. zatwierdzonego planu zagospodarowania obiektu", cały teren składa się z obszaru przeznaczonego na inwestycje (stadion, pola ćwiczeń, stajnie, zabudowania gospodarcze, administracyjne, szkoleniowe, hotelowe itp.) oraz obszaru leśnego, pozostającego w dotychczasowym użytkowaniu, jedynie z wyznaczonymi trasami konnymi". Według załącznika do ww. wypisu działki objęte wnioskiem o zwrot usytuowane są na opisanym obszarze. W przedmiotowej sprawie organ odstąpił od przeprowadzenia oględzin nieruchomości, gdyż w ocenie organu oględziny przeprowadzone w po upływie przeszło 39 lat od wywłaszczenia nie dają podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."). Ponadto, działki objęte wnioskiem o zwrot wraz z pozostałym terenem ujętym w lokalizacji inwestycji, w dacie wywłaszczenia stanowiły zgodnie z planem usytuowania [...] i [...] k/W., będącym załącznikiem do informacji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury [...] w [...] - tereny pastwisk i lasowów. Według aktualnej ortofotomapy, tereny te są dzisiaj zalesione (z niewielkim prześwitem - polana) i niezabudowane. W świetle analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu stwierdzić należy, iż Ośrodek [...] stanowił jedną większą inwestycję. Na części obejmującej wywłaszczoną nieruchomość zostały zrealizowane obiekty - w tym ścieżki crossowe, które nie wymagały wydawania dodatkowej dokumentacji. Pomimo podjętych działań nie udało się pozyskać planu realizacyjnego Ośrodka. W związku z powyższym ustalenia oparto głównie na zapisach aktu notarialnego rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1977 r., decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z [...] kwietnia 1978 r. oraz stanowiska [...] Zarządu Infrastruktury. Ustalenia organu wykazały, iż dla realizacji celu wywłaszczenia była potrzebna cała nieruchomość wywłaszczona stanowiąca działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a Ośrodek stanowi jedną funkcjonalną całość. W zaistniałej sytuacji nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w cytowanych art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami pozwalających na zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent, odnosząc się do wniosków dowodowych wnioskodawców, podkreślił, że mając na uwadze treść decyzji, która stanowi o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, należy uznać, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego wyceny nieruchomości jest zbędne. II.2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik wnioskodawców. II.3. Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził m. in., że do kompetencji organu odwoławczego należy zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376 ze zm.). Mając na względzie stanowisko Trybunału zawarte w przywołanym powyżej wyroku przyjąć należy, iż przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nie mógł całkowicie dowolnie formułować dodatkowych obostrzeń i wprowadzić do ustawy wywłaszczeniowej kolejnej, nieznanej we wcześniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę wywłaszczeń i zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, przesłanki, której wypełnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia zbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, a w konsekwencji - zwrot wywłaszczonego gruntu na rzecz dawnych właścicieli. Nadmienić należy, iż w judykaturze wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym pomimo, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło bowiem pytanie prawne WSA w Warszawie), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., I OSK 254/13). W niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2014 r. Wobec powyższego, dla oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowiącej działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], należy zbadać, jaki był jej stan najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. Należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydając decyzję nie odniósł się do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych i oparł się jedynie o stanowisko [...] Zarządu Infrastruktury zawarte w piśmie z [...] czerwca 2014 r. nr [...], zgodnie z którym cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany w całości. Należy jednak zauważyć, że w toku postępowania nie odnaleziono żadnych dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby udzielenie odpowiedzi o terminie rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji oraz że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot i planu realizacyjnego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił w toku postępowania, czy spełnione zostały przesłanki uniemożliwiające zwrot przedmiotowej nieruchomości, o których mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Co do dowodzenia w zakresie zasadności zwrotu nieruchomości należy zauważyć, że znamiennym dokumentem w zakresie realizacji celu wywłaszczenia mogą być np. zdjęcia lotnicze które należy zgromadzić w aktach sprawy. Takie jest również stanowisko sądów administracyjnych (wyrok WSA z 20 października 2016 r. II SA/Kr 906/16 i wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1251/13). Zdjęcia lotnicze - jako fotomapa, należy uznać za wiarygodny materiał informacyjny i istotny dowód do oceny zarzutów w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu badającego sprawę, analiza przesłanek w tym zakresie nie została przez organ I instancji przeprowadzona prawidłowo. Celem ustalenia terminu realizacji celu wywłaszczenia Prezydent [...] uzupełni materiał dowodowy o profesjonalnie opisane zdjęcie lotnicze, wykonane w 2004 r. (najpóźniej do dnia 22 września 2004 r.), który posłuży jako materiał porównawczy mogący stanowić istotny dowód, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z przepisami ustanowionymi w tym zakresie. Dlatego niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego na tę okoliczność. W toku postępowania należy ustalić realizację celu wywłaszczenia na dzień 22 września 2004 r. Ponadto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić oględziny, celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Reasumując, organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym przez Wojewodę [...], umożliwiającym ocenę przesłanek dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Poczynione ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia budzą wątpliwości i są niedostateczne do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji, powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym, należy jednoznacznie wskazać, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie, wskutek pominięcia większości materiału dowodowego odnoszącego się do ustalenia przesłanki zbędności co do przedmiotowej nieruchomość oraz niepozyskanie kluczowych dla wyjaśnienia tych okoliczności materiałów, wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Wojewody nie zgodził się [...] Zarząd Infrastruktury w [...] oraz Minister Obrony Narodowej. W jednej skardze wniesionej w imieniu obu tych podmiotów, sporządzonej przez radcę prawnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy opisanej wyżej decyzji Prezydenta [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący opisali obszernie zebrany w sprawie materiał dowodowy, odwołując się co do zasady do ustaleń i ocen poczynionych przez organ I instancji. W konkluzji sprzeciwu skarżący stwierdzili, że nie było podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, albowiem [...] stanowił jedną większą inwestycję. Zdaniem skarżących przeprowadzenie oględzin było zbędne. III.2. Wojewoda w odpowiedzi na "skargę" wniósł o oddalenie sprzeciwu. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że [...] Zarząd Infrastruktury oraz Minister Obrony Narodowej sprzeciw od decyzji Wojewody wnieśli w dniu [...] października 2017 r. – data nadania przesyłki poleconej nr [...] (k. 29), a nie w dniu [...] października 2017 r., jak podano to w odpowiedzi na "skargę" (k. 31). Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, że sprzeciw [...] Zarządu został wniesiony po terminie określonym w art. 64c § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody została doręczona skarżącym w dniu 29 września 2017 r. (tom 1/2 akt administracyjnych). Termin czternastodniowy na wniesienie sprzeciwu upłynął zatem w dniu 13 października 2017 r. (piątek). Należy w tym miejscu zauważyć, że instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca") i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Należy równocześnie zauważyć, że skarżące podmioty wniosły sprzeciw w terminie wskazanym w pouczeniu do zaskarżonej decyzji Wojewody. Otóż Wojewoda poinformował strony, że przysługuje im prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji (s. 7 decyzji). Mając na uwadze treść art. 112 k.p.a., a także zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy przyjąć, że skarżący wnieśli skutecznie sprzeciw od decyzji Wojewody. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie (por. np. postanowienia NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17; z dnia 10 listopada 2017 r., II OZ 1382/17 oraz z 6 grudnia 2017 r., II OZ 1483/17 -– CBOSA). Uzupełniająco warto podkreślić, że na podobnym założeniu (tj. przyjęciu, że strona nie powinna ponosić ujemnych następstw pomyłki organu władzy publicznej) oparto uchwałę połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z [...] marca 1972 r., [...], [...]). Reasumując, w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do odrzucenia sprzeciwu. IV.3. Kolejną kwestią, którą należy wyjaśnić, jest zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2. zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji (jak zdaje się twierdzić Wojewoda na s. 4 uzasadniania zaskarżonej decyzji) , lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się przede wszystkim na kwestiach materialnoprawnych odnoszących się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) oraz w sposób lakoniczny zakwestionował ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną przez Prezydenta. Należy w tym miejscu podkreślić, że ewentualna odmienna ocena materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co do zasady, nie uzasadnia uchylenia decyzji kontrolowanej w ramach odwołania. Jeżeli chodzi o okoliczności istotne z punktu widzenia decyzji kasatoryjnej, to Wojewoda na gruncie niniejszej sprawy podniósł dwie okoliczności. Po pierwsze, organ II instancji wskazał na potrzebę uzupełnienia przez Prezydenta [...] materiału dowodowego o "profesjonalnie opisane zdjęcie lotnicze, wykonane w 2004 r. (najpóźniej do 22 września 2004 r.), który posłuży jako materiał porównawczy mogący stanowić istotny dowód, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z przepisami ustanowionymi w tym zakresie". Po drugie, Wojewoda zalecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu, każda ze wskazanych wyżej czynności dowodowych, jakkolwiek przydatna dla stwierdzenia okoliczności istotnych w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przekraczała jednak ram uzupełniającego postępowania dowodowego, które jest zobowiązany przeprowadzić organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli chodzi o dowód ze zdjęć lotniczych, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda wystąpił w tej sprawie do Prezydenta [...] lub do innych podmiotów mogących dysponować takim materiałem dowodowym. Z kolei dowód z oględzin mógł być przeprowadzony zarówno przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], jak i Wojewoda mógł zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi I instancji, określając równocześnie zakres oględzin i sposób udokumentowania tych czynności (np. w postaci protokołu wraz ze zdjęciami wykonanymi podczas oględzin). Organ powinien przy tym rozważyć, czy oględziny przedmiotu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w realiach niniejszej sprawy, nie powinny być przeprowadzone z udziałem geodety uprawnionego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2006 r., I SA/Wa 1307/05, CBOSA). Należy przy tym dodać, że analiza akt sprawy, tj. zebranych tam dokumentów (m. in. w postaci aktu notarialnego, decyzji z lat siedemdziesiątych XX wieku, informacji nr [...], kompleksowych wytyczne urbanistycznych do decyzji Nr [...], map), a także uzasadnienia decyzji Prezydenta, nie pozwalają na przyjęcie za Wojewodą (s. 5), że organ pierwszej instancji wydając decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości oparł się jedynie na stanowisku [...] Zarządu Infrastruktury zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Jeżeli Wojewoda nie podziela interpretacji zebranego materiału dowodowego dokonanej przez organ I instancji, to winien szczegółowo umotywować swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody takiej analizy całokształtu zebranego materiału nie zawiera. Podobnie, Wojewoda nie podjął w ogóle samodzielnej próby interpretacji celu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w 1977 r., z uwzględnieniem trybu nabycia oraz treści aktu notarialnego, a także specyfiki inwestycji w postaci ośrodka [...]. W tej części Wojewoda w istocie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). IV.4. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania między stronami, a to z uwagi na brak wniosku skarżących w tej materii (art. 210 p.p.s.a.). IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.