IV SA/Wa 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. w sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Gminie N. decyzją Starosty [...], Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, Nr [...] dotyczącym składu ścieków odprowadzanych w 2008 roku z oczyszczalni w N. do wód i wymierzył gminie N. administracyjną karę pieniężną w wysokości 103 667 zł. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Gminie N. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni ścieków w miejscowości N. do potoku [...] w ilości Qmaxd = 223,6 m3/d. Zgodnie z pozwoleniem stężenia zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach nie mogą przekraczać następujących wartości: • BZT5 - 40 mgO2/dm3, • ChZT-150 mgO2/dm3, • zawiesina – 50 mg/dm3. Kontrolę ilości odprowadzanych ścieków oraz kontrolę ich jakości w zakresie objętym pozwoleniem należy prowadzić dwa razy do roku. Pozwolenie obowiązuje do dnia 31 grudnia 2012 roku. Gmina N. wykonała w 2008 roku dwie analizy jakości odprowadzanych ścieków, pobranych 13 maja 2008 roku i 20 października 2008 roku. Obydwie analizy zostały wykonane przez laboratorium nie posiadające akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności, wymaganej na podstawie art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska. Na podstawie ustaleń kontroli, udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] ilość odprowadzonych ścieków w 2008 roku do potoku [...] wyniosła 67 650 m3. Średniodobowa ilość odprowadzanych z oczyszczalni ścieków nie przekroczyła dopuszczalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.), w związku z art. 305a ust. 1, pkt 2 lit. a oraz art. 305a ust. 2 tejże ustawy stwierdzono przekroczenie jakości odprowadzanych ścieków o 80% w każdej z wymaganych próbek. W związku z powyższym, stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska obowiązany jest do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za rok 2008. W dniu 12 lipca 2010 roku odbyła się rozprawa administracyjna, na której przedstawiono sposób wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za rok kalendarzowy 2008. Pełnomocnik Gminy N. nie wniósł zastrzeżeń do sposobu i wysokości obliczonej kary pieniężnej za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, w zakresie wprowadzania ścieków do wód w roku 2008. Pełnomocnik Gminy oświadczył również, że Gmina N. nie posiada żadnych wyników pomiarów jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w N., z 2008 roku, wykonanych przez laboratorium akredytowane. Wielkość przekroczenia za rok 2008 obliczono w oparciu o § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2177). Wyliczenie ładunku zanieczyszczeń, w przypadku składu ścieków, wprowadzanego do odbiornika dla poszczególnych wskaźników: SChZT = (2 x 120 mg/dm3 : 2 próbki) x 67 650 m3 = 8118 kg/rok SBZT5 = (2 x 32 mg/dm3 : 2 próbki) x 67 650 m3 = 2164, 8 kg/rok SZawiesina = (2 x 40 mg/dm3 : 2 próbki) x 67 650 m3 = 2706 kg/rok Wysokość kary pieniężnej za rok 2008 obliczono stosując jednostkowe stawki określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 roku w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M.P. Nr 65, poz. 732). Do obliczeń wykorzystano wzór: Przekroczenie (kg) x stawka (zł/kg) = wymiar kary (zł). |Wskaźnik |Przekroczenie (kg) |Stawka (zł/kg) |Wymiar kary (zł) | |ChZT |8118 |12,77 |103666,86 | |BZT5 |2164,8 |21,66 |40023,65 | |Zawiesina |2706 |3,94 |10661,64 | Zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia administracyjną karę pieniężną ustalono, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków dotyczących składu ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w 2008 roku obliczono na kwotę 103 666,86 zł, co po zaokrągleniu daje kwotę 103,667 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina N. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 305a ust. 2 w zw. z art. 147a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację i błędne uznanie, iż Regionalne Centrum Ochrony Środowiska nie może wykonywać pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, bowiem nie posiada akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności wymaganej na podstawie art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, 2. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2003 roku w sprawie kryteriów, które powinny spełniać jednostki organizacyjne wykonujące badania substancji i preparatów chemicznych, oraz kontroli spełniania tych kryteriów (Dz. U. Nr 116, poz. 1103 z późn. zm.) poprzez ich nie zastosowanie, 3. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracyjny dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji błędną interpretację przepisu prawa materialnego i bezpodstawne nałożenie kary na odwołującego się. Zdaniem Gminy N. decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa, a to jest z naruszeniem art. 305a ust. 2 w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) poprzez całkowicie błędne uznanie, iż Regionalne Centrum Ochrony Środowiska nie może wykonywać pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, bowiem nie posiada akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności wymaganej na podstawie art. 147a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bardzo ważnym zagadnieniem związanym z eksploatacją instalacji lub urządzenia jest bezustanne i obiektywne ustalanie związanych z tym emisji do środowiska. Dlatego w art. 147a ust. 1 ustawy precyzyjnie ustalono, jakie standardy musi spełnić laboratorium przeprowadzające pomiary, aby uzyskane przez nie wyniki mogły być uznane za miarodajne. W doktrynie podkreśla się, że laboratorium może przeprowadzić pomiary na potrzeby postępowań administracyjnych, jeżeli spełnia jeden z warunków wskazanych w art. 147a ust. 1 ustawy. Pierwszym z nich jest posiadanie certyfikatu wdrożeniowego systemu jakości lub (alternatywnie) certyfikatu w rozumieniu ustawy o systemie zgodności. Wymóg ten należy uznać za spełniony, jeżeli jest potwierdzony certyfikatem akredytacji, zawierającym w myśl art. 16 ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności: • oznaczenie jednostki udzielającej certyfikacji, • oznaczenie jednostki certyfikującej lub kontrolującej laboratorium lub innego podmiotu przeprowadzającego oceny zgodności lub weryfikacje, ich siedzibę i adres, • numer i oznaczenie certyfikatu akredytacji, • wskazanie Polskiej Normy lub odpowiednich dokumentów organizacji międzynarodowych, • zakres udzielonej subskrypcji oraz okres jej ważności, • datę wydania i podpis dyrektora Centrum Akredytacji. Drugim alternatywnym wymaganiem formalnym było legitymowanie się przez laboratorium uprawnieniem do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów, który należy uznać za spełniony, jeżeli zachodziły przesłanki określone w nieobowiązującym od 25 lutego 2010 roku rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2003 roku w sprawie kryteriów, które powinny spełniać jednostki organizacyjne wykonujące badania substancji i preparatów chemicznych, oraz kontroli spełniania tych kryteriów (Dz. U. Nr 116, poz. 1103 z późn. zm.), (Gruszecki Krzysztof, Komentarz, Lex 2008, wyd. II). Przepis ten jednak należy brać pod uwagę, gdyż obowiązywał przez cały rok 2008, do którego to czasokresu odnosi się zaskarżona decyzja. W niniejszej sprawie Gmina N., chcąc prawidłowo wypełnić ciążące na niej obowiązki związane z analizą jakości odprowadzanych ścieków skorzystała z usług Regionalnego Laboratorium Ochrony Środowiska, które posiadało certyfikat Nr [...] potwierdzający wdrożenie Systemu Zarządzania PN-EN ISO 9001: 2001, który jest Systemem Zarządzania Jakością odpowiadającym PN-EN ISO 9001-2000. Wspomniany certyfikat został nadany przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego, której kompetencję, jako jednostki certyfikującej systemy zarządzania potwierdziło Polskie Centrum Akredytacji w trybie audytów realizowanych zgodnie z polskim prawem, potwierdzając ten fakt certyfikatem akredytacji nr AC 070. System ten spełnia też wszelkie wymagania międzynarodowe dla uznanych organizacji certyfikujących systemy jakości, określone normą PN-EN ISO/IEC 17021:2007. W świetle powyższego, zdaniem Gminy, nie ulega wątpliwości, że Regionalne Laboratorium Ochrony Środowiska, jako legitymujące się certyfikatem systemu zarządzania jakością nadanym przez akredytowany podmiot, mogło dokonywać badań do których zobowiązana jest Gmina N. bowiem, po pierwsze posiadało ważny certyfikat wdrożeniowy systemu zarządzania jakością a po drugie jednostka certyfikująca laboratorium, posiadała i nadal posiada certyfikat akredytacji, dlatego nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest całkowicie bezpodstawne. Organ administracji, zdaniem Gminy, naruszył także przepisy postępowania, w tym zasady praworządności i zasadę prawdy materialnej. Gdyby organ wydający decyzję dokładnie przeanalizował zebrany materiał dowodowy, a przede wszystkim przedłożony przez odwołującego się certyfikat wdrożenia systemu zarządzania jakością nadany Regionalnemu Laboratorium Ochrony Środowiska przez jednostkę akredytowaną przez Polskie Centrum Akredytacji to nie nałożyłby tak pochopnie kary pieniężnej na odwołującego się tym bardziej, że z protokołu kontroli nr [...] sporządzonego przez inspektora PWIOŚ wynika, że wskaźniki zanieczyszczeń nie przekroczyły wielkości dopuszczalnych, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a więc pokrywały się z wynikami analiz samokontrolnych. Wskaźniki zanieczyszczeń nie przekroczyły wielkości dopuszczalnych również w roku 2007 i 2009 co potwierdza prawidłowość i rzetelność badań w kwestionowanym okresie. Decyzją z dnia [...] października 2010 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lipca 2010 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z aktami sprawy w okresie objętym oceną wykonano dwa pomiary jakości odprowadzanych ścieków. Obydwa pomiary zostały wykonane przez podmiot nie spełniający wymogu art. 147 a Prawa ochrony środowiska. W sytuacji takiej [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w R. miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną na zasadach określonych w art. 305 a ust.1 pkt 2 Poś. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zrobił to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zgodnie z art. 147 a ust. 1 Poś wymagane jest posiadanie certyfikatu akredytacji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności lub uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów, nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 roku o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze. zm.). Te ostatnie potwierdzane są na mocy § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 maja 2010 roku w sprawie kryteriów, które powinny spełniać jednostki organizacyjne wykonujące badania substancji i preparatów chemicznych, oraz kontroli spełnienia tych kryteriów (Dz. U. Nr 109 poz. 722), przez Inspektora do Spraw Substancji i Preparatów Chemicznych udzieleniem odpowiedniego certyfikatu. Laboratorium wykonujące badania w przedmiotowej sprawie nie posiada żadnego z tych certyfikatów. Jedyne odstępstwo od powyższej reguły zawarte jest w art. 147 a ust. 1a Poś. Przypadek taki jednak nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Laboratorium wykonujące badania jest zewnętrzną jednostką świadczącą usługi a nie zakładem własnym gminy. Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego dowodzą, że w trakcie postępowania organ I instancji nie naruszył art. 6 i 7 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina N. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 305 ust. 2 w zw. z art. 147a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację skutkujące uznaniem, że Regionalne Centrum Ochrony Środowiska nie może wykonywać pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, bowiem nie posiada akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności wymaganej na podstawie art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, 2. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2003 roku w sprawie kryteriów, które powinny spełniać jednostki organizacyjne wykonujące badania substancji i preparatów chemicznych, oraz kontroli spełniania tych kryteriów (Dz. U. Nr 116, poz. 1103 z późn. zm.) poprzez ich nie zastosowanie w sprawie, 3. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracyjny dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji błędną interpretację przepisu prawa materialnego i bezpodstawne nałożenie kary na Gminę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 – tekst jednolity ze zm.) prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez: 1. akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub 2. laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 roku o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.) – w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Zgodnie z art. 305a ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi pomiary, które nie spełniają wymogów wynikających z art. 147a wówczas przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach określa się w sposób wskazany w art. 305a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska albowiem Regionalne Centrum Ochrony Środowiska w dacie wykonywania badań nie posiadało akredytacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie zgodności (Dz. U. z 2010 roku, Nr 138, poz. 935 – tekst jednolity ze zm.) akredytacja jest udzielana przez Polskie Centrum Akredytacji na wniosek zainteresowanej jednostki certyfikującej, jednostki kontrolującej, laboratorium lub innego podmiotu przeprowadzającego oceny zgodności lub weryfikacje, po dokonaniu ich oceny i potwierdzeniu, że spełniają wymagania i warunki określone w odpowiednich Polskich Normach, a w przypadku braku Polskich Norm – w odpowiednich dokumentach organizacji międzynarodowych. Z kolei z art. 16 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynika, że dokumentem potwierdzającym udzielenie akredytacji jest certyfikat akredytacji. Z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2001 roku o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.) wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki oraz ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia: 1) kryteria, które muszą spełniać jednostki organizacyjne wykonujące badania zgodnie z zasadami Dobrej Praktyki Laboratoryjnej, 2) jednostkę lub jednostki właściwe do kontroli i weryfikacji spełniania kryteriów, o których mowa w pkt 1, oraz nadawania i cofania uprawnień w przypadku, odpowiednio, spełniania lub niespełnienia tych kryteriów, 3) sposób dokonywania kontroli i weryfikacji spełniania kryteriów, o których mowa w pkt 1, przez jednostkę lub jednostki właściwe, o których mowa w pkt 2, 4) tryb nadawania i cofania uprawnień, o których mowa w pkt 2. Z § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2003 roku w sprawie kryteriów, które powinny spełniać jednostki organizacyjne wykonujące badania substancji i preparatów chemicznych, oraz kontroli spełnienia tych kryteriów (Dz. U. Nr 116, poz. 1103) wynika, że uprawnienia do wykonywania wymaganych ustawą badań w przypadku spełniania zasad Dobrej Praktyki Laboratoryjnej nadaje się na wniosek jednostki badawczej, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia kontroli i stwierdzenia spełniania przez tę jednostkę zasad Dobrej Praktyki Laboratoryjnej. Uprawnienia nadaje, w drodze decyzji administracyjnej, Inspektor do Spraw Substancji i Preparatów Chemicznych. Nadanie uprawnień potwierdza się certyfikatem wydawanym przez Biuro, które potwierdza kompetencje jednostki badawczej w zakresie wykonywania określonych w certyfikacie badań, oraz określa termin obowiązywania certyfikatu. Z akt sprawy wynika, że wykonujące badania Regionalne Centrum Ochrony Środowiska nie posiadała akredytacji, o której mowa w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności jak również akredytacji wynikającej z ustawy z dnia 11 stycznia 2001 roku o substancjach i preparatach chemicznych. Przedłożony przez skarżącą Gminę Certyfikat Nr [...] (k – 14 akt sądowych) nie jest dowodem posiadania przez Regionalne Centrum Ochrony Środowiska akredytacji. Wyjątek od zasady przeprowadzania badań przez laboratorium posiadające akredytację przewidziany został w art. 147a ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Z treści tego przepisu wynika, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Regionalne Centrum Ochrony Środowiska nie jest laboratorium prowadzonym przez skarżącą Gminę. Okoliczności sprawy zostały przez organy administracji należycie wyjaśnione, a wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 7 k.p.a. uznać należy za bezzasadny. Niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.