IV SA/Wa 300/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały 1 U Z A S A D N I E N I E Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez wskazanie w § 2 pkt. 5 uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Mając na uwadze wskazane naruszenie prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U.20 17.1369 t.j. z dnia 2017.07.13) Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawarty we wskazanym przepisie wymóg niekaralności członka Zespołu wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne, nie wchodzi w zakres unormowania pojęć "tryb" lub "sposób" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kompetencje wynikające z tych ustawowych pojęć odnoszą się jedynie do procedury wyłaniania lub odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie stanowią natomiast upoważnienia do tworzenia przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Tym samym treść § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że Rada Gminy w [...] dokonała dogłębnej analizy zarzutu i uzasadnienia wniesionej skargi przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa, w konsekwencji czego uznała wskazany w skardze zarzut za uzasadniony. Stosownie do przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uwzględniając w całości w trybie autokontroli skargę Prokuratora Rejonowego w [...], Rada Gminy w [...]w dniu [...] stycznia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały skreślono przesłankę dotyczącą odwołania członka Zespołu zaskarżoną w skardze przez Prokuratora Rejonowego w [...]. W ocenie organu powyższe czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem wniosek o jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w pełni zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 j.t. ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 180, poz 1493 ze zm- dalej jako u.p.p.r.). Prokurator, zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez wskazanie w § 2 pkt. 5 uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jak wynika z akt sprawy stanowisko Prokuratora podzielił organ i uchwałą Nr [...] zmieniono zaskarżoną uchwałę poprzez skreślenie w niej ww. przesłanki dotyczącej odwołania członka Zespołu. W pierwszej kolejności rozważyć należało możliwość uwzględnienia wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że w dniu [...] stycznia 2018r. organ podjął ww. uchwałę Nr [...]. Stwierdzić należy, że uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia. Uchylenie uchwały wywołuje skutki ex nunc – czyli od daty uchylenia, zaskarżony przepis obowiązywał bowiem do dnia uchylenia i mógł być w tym czasie stosowany, rodząc określone skutki prawne. Stwierdzenie nieważności aktu natomiast wywołuje skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Nie może być zatem umorzone postępowanie w przedmiocie aktu dotkniętego wadą nieważności, zwłaszcza w sytuacji, w której Sąd ma możliwość orzeczenia o wadliwości aktu od chwili jego podjęcia. Chodzi zatem o odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności i ocenę ewentualnych następstw wywołanych przez uchwałę do chwili jej uchylenia. W sytuacji umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, Sąd zaaprobowałby istniejący stan prawny, zatem wywoływanie skutków prawnych do czasu uchylenia skarżonej uchwały, a chodzi o to, alby te skutki zniweczyć. Wskazać w tym miejscu należy również na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94), z której wynika, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W związku z powyższym, brak jest podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać zatem należy, że w ocenie Sądu trafny był zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez określenie w § 2 pkt 5 Uchwały, iż przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu jest prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne. W art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. ustawodawca określa jednoznacznie podmioty wchodzące w skład wspomnianego zespołu. Z kolei w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta przyznano kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia natomiast organy gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Taka regulacja również wykraczała poza uprawnienie uchwałodawcze rady gminy. Z delegacji ustawowej nie wynika kompetencja rady gminy do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. U.p.p.r. nie zawiera jednocześnie przepisu z którego wynikałoby, iż warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest niekaralność za przestępstwo umyślne. Kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie natomiast materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego Sąd uznał zasadność skargi i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4