IV SA/Wa 3004/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 Nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego M. S.A. z siedzibą w N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...]października 2017, Nr [...]Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]z dnia [...]czerwca 2017 r., znak: [...] orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego spółce [...]S.A. decyzją Marszałka Województwa [...]z dnia [...]sierpnia 2014 r., znak: [...]. Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach od [...]listopada 2016 r. do [...]grudnia 2016 r., [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Delegatura w [...] przeprowadził na terenie zakładu spółki [...]S.A. kontrolę m.in. w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (protokół z kontroli został przekazany do organu I instancji przy piśmie z dnia [...]stycznia 2017 r.). W wyniku kontroli stwierdzono, że pomimo, iż w punkcie III decyzji Marszałka Województwa [...]z dnia [...]sierpnia 2014 r. użytkownik został zobowiązany do zainstalowania właściwego urządzenia służącego do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku [...], urządzenie to nie zostało zainstalowane (stan na dzień zakończenia kontroli). Spółka określa ilość ścieków przemysłowych na podstawie odczytów zainstalowanego na terenie zakładu deszczomierza, twierdząc, iż jest to urządzenie, o którym mowa w punkcie III pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem kontrolującego, deszczomierz nie jest urządzeniem służącym do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków, a w przedstawionym przez zakład w czasie kontroli rejestrze na podstawie odczytów deszczomierza wykazywana jest tylko bardzo przybliżona ilość ścieków odprowadzanych do wód potoku [...]. W toku postępowania wypowiedział się RZGW w [...], który piśmie z dnia 5 maja 2017 r. zwrócił uwagę, że zainstalowany na terenie zakładu deszczomierz nie jest urządzeniem służącym do pomiaru oraz rejestracji ilości wprowadzanych ścieków do odbiornika, a jedynie przyrządem służącym do pomiaru ilości opadu, a nadto że urządzenie pomiarowe o którym mowa w punkcie III pozwolenia wodnoprawnego powinno być zamontowane na kanalizacji deszczowej. Zarejestrowany opad przez deszczomierz zamontowany na terenie zakładu nie odzwierciedla ile ścieków zostało kanalizacją deszczową odprowadzone wylotem do potoku [...]. W świetle powyższych informacji Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce [...] S.A. z/s w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po dokonaniu analizy akt sprawy Marszałek Województwa [...] uznał, iż zachodzą podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce [...] S.A. z/s w [...] z powodu naruszenia warunków wykonywania uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu, tj. w zakresie sposobu prowadzenia pomiarów ilości ścieków wprowadzanych do wód (punkt III decyzji). Z decyzją tą nie zgodziła się spółka [...] S.A. i złożyła odwołanie, które zostało rozpatrzone wspomnianą na wstępie decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2017, Nr [...]. W ocenie organu II instancji decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że art. 136 ustawy Prawo wodne, stanowiący podstawę do cofnięcia odwołującemu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wskazuje przypadki, w których dopuszczalne jest cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia bez odszkodowania. Organ podkreślił, że uprawnienie organu administracji wodnej do zastosowania tej sankcji ma charakter fakultatywny. Jednocześnie w ocenie organu, dowody zebrane w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wskazują jednoznacznie, że podmiot naruszył warunki wykonywania uprawnień ustalonych w przedmiotowej decyzji, mianowicie nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w punkcie III decyzji, w którym to punkcie Marszałek Województwa [...] zobowiązał użytkownika do zainstalowania właściwego urządzenia służącego do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku [...] (np. przepływomierza), dla określenia ilości i czasowego rozkładu odpływu ścieków do odbiornika, w terminie do dnia [...] października 2014 r. Potwierdziła to kontrola przeprowadzonej przez WIOŚ Delegatura w [...] w dniach: 15.11-09.12.2016 r. Spółka określa ilość ścieków przemysłowych w oparciu o odczyty zainstalowanego na terenie zakładu deszczomierza, który zgodnie ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz RZGW w [...] nie jest urządzeniem służącym do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków. Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] października 2017 r. złożyła spółka [...] S.A. (dalej "skarżący" lub "spółka"), zarzucając jej naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 136 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo wodne (dalej: p.w.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organ I instancji wadliwie cofającej pozwolenie wodnoprawne bez odszkodowania, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do jego cofnięcia, b) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Organ II instancji, c) art. 156 ust. 1 pkt. 4 p.w. w zw. z art. 157 ust. 1 p.w. w zw. z art. 160 ust. 1 pkt. 2 p.w. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 13 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania z uwagi na naruszenie wymagań pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji braku przeprowadzenia kontroli przez kompetentny i uprawniony Organ w tym zakresie oraz w sytuacji braku ustaleń właściwego Organu w tym zakresie, d.) art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych pozytywnych ustaleń pokontrolnych dotyczących właściwego przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego i wydanie decyzji o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu spółka podniosła, że organy błędnie uznały, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w punkcie III decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku. Skarżący wywiązał się z wspomnianego obowiązku poprzez montaż deszczomierza i prowadzenie rejestru ścieków. Ścieki na terenie Zakładu Odzysku Odpadów generowane są wyłącznie w związku z opadami atmosferycznymi, które spływają po powierzchni dachów i wybetonowanych placach. Ilość opadów atmosferycznych mierzona i rejestrowana jest przez deszczomierz. Konieczność zamontowania deszczomierza wynikła z braku możliwości technicznej zamontowania innego urządzenia umożliwiającego pomiar ilości ścieków. Wszystkie oferowane spółce urządzenia dotyczyły urządzenia, które wymagało stałego przepływu czyli ciągłego zalania przekroju wodą opadową (ściekami). W związku z faktem, że instalacja nie wytwarza żadnych ścieków technologicznych, nie może zapewnić ciągłego zalania urządzenia pomiarowego. Zainstalowanie deszczomierza z funkcją pomiaru i rejestracji opadów atmosferycznych było najbardziej wskazane dla wiarygodnego monitorowania odprowadzanych wód opadowych (ścieków). Okoliczność ta była konsultowana przez Skarżącego z hydrogeologiem, który wskazał na deszczomierz, jako możliwy sposób pomiaru ilości ścieków w tym konkretnym przypadku. Spółka uwzględniając powyższe, stoi zatem na stanowisku, że zamontowała właściwe urządzenie służące do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku [...], tym bardziej w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne nie wskazywało konkretnego urządzenia, które musiało zostać zamontowane. Skarżący dodatkowo wskazał, iż zamontowane urządzenie spełnia wymogi zarówno rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (rozporządzenie obowiązujące w chwili wydania decyzji przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku) oraz wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Ponadto spółka podniosła, iż zaskarżona decyzja organu II instancji nie zawiera praktycznie żadnych wyjaśnień dotyczących istoty sprawy. Organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zainstalowane przez skarżącego urządzenie (deszczomierz) nie jest urządzeniem właściwym służących do pomiarów oraz rejestracji ilości ścieków. Podkreśliła, iż nawet w sytuacji uznania niezastosowania się przez skarżącego do pkt. III pozwolenia wodnoprawnego, organ II instancji z uwagi na całokształt okoliczności sprawy winien był odstąpić od zastosowania środka najbardziej dotkliwego i najdalej idącego, tj. cofnięcia pozwolenia bez odszkodowania, a zaczekać na wynik kontroli Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], zaś w sytuacji zwłoki, zwrócić się do wspomnianego organu celem przeprowadzenia kontroli i ewentualnego zastosowania środka o którym mowa w art. 160 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego, kontrola przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego winna być w pierwszej kolejności dokonana zgodnie z art. 156- 160 Prawa wodnego. Skarżący ponadto zwrócił uwagę, że aktualne pozostaje stanowisko Dyrektora RZGW wyrażone w wystąpieniu pokontrolnym z 2015 roku, które nie wykazało uchybień oraz wskazywało, że Spółka właściwie przestrzega warunków pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (która znalazła zastosowanie w sprawie) stanowi, że pozwolenia wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: 1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu; 2) urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane; 3) zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu; 4) zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny; 5) zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat; 6) nastąpiła zmiana przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2; 7) jest to konieczne dla osiągnięcia celów środowiskowych w zakresie wynikającym z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni i uzasadnione wynikami monitoringu wód; 8) nastąpiło zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych i jest to uzasadnione danymi z monitoringu wód oraz wynikami dodatkowego przeglądu pozwoleń wodnoprawnych, o którym mowa w art. 113c ust. 1 pkt 2. Zauważyć także należy, ze bez względu na powód wszczęcia tego postępowania właściwy do jego przeprowadzenia organ administracyjny nie został zobowiązany przez ustawodawcę do automatycznego cofnięcia pozwolenia lecz został wyposażony w taką możliwość, czyli to od jego uznania będzie zależeć, czy z możliwości tej skorzysta. Z uznaniowego charakteru decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego wywodzić należy, że wolą ustawodawcy było zachowanie uprawnień uzyskanych w ramach decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przez jej adresata, nawet w sytuacji ziszczenia się konkretnych przesłanek do jego cofnięcia. Organowi decyzyjnemu pozostawiono jednak swobodę w skorzystaniu z takiej możliwości, gdy na tle danej, konkretnej sprawy działanie takie uzna za uzasadnione czy konieczne. Na uprawnienie, a nie obowiązek powoływał się zresztą organ II instancji. Organy orzekające w rozpoznanej sprawie uznały, że podstawą wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego jest ziszczenie się przesłanki określonej w art. 136 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego wobec zainstalowania przez skarżącą spółkę niewłaściwego urządzenia do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku [...]. Pomimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd stanął jednak na stanowisku, że organy orzekając o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego dopuściły się naruszeń przyznanych im kompetencji do wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego. Przypomnieć należy, że katalog przesłanek cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego zawarty w art. 136 ust. 1 prawa wodnego ma charakter zamknięty. Tylko zatem wystąpienie, któregokolwiek z tych enumeratywnie wymienionych przypadków uzasadniać może podjęcie przez organ decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczeniu. Przy tym, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 ustawy ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ wydając decyzję o której stanowi wyżej powołany przepis musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony. Decydując się zatem na cofnięcie, czy też ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego organ musi rozważyć celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód, a w szczególności czy cofnięcie lub ograniczenie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Musi także rozważyć z punktu widzenia ochrony wód i słusznych interesów uprawnionego, jaka forma ograniczenia praw uprawnionego jest właściwa. Z uwagi jednocześnie na fakt, iż decyzja wydawana w oparciu o art. 136 prawa wodnego pozostawiona jest uznaniu organu administracji, przebieg i wynik wspomnianych wyżej rozważań powinien zostać zawarty w uzasadnieniu takiej decyzji. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, ocena wyrażona w decyzji pozostawionej uznaniu organu administracji nie może być dowolna, ponieważ organ ten winien wskazać z jakich powodów uznał, iż dane rozstrzygnięcie będzie właściwe, celowe i zasadne. Organy orzekające w sprawie uchybiły jednak temu obowiązkowi, czym dopuściły się naruszenia art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem ograniczyły swoje ustalenia jedynie do stwierdzenia, że warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielnego skarżącej spółce zostały naruszone, poprzez zamontowanie urządzenia, nie odpowiadającego warunkom określonym w pkt III pozwolenia wodnoprawnego. Nie dokonały natomiast rozważań czy skala naruszenia uzasadnia zastosowanie tak bezwzględnego – i jak zasadnie wskazuje skarżący – ostatecznego środka jakim jest cofnięcie zezwolenia. Dokonanie takich rozważań, w okolicznościach rozpoznanej sprawy było tym bardziej pożądane, że warunek którego niedotrzymanie zarzucają organy, został sformułowany w pozwoleniu wodnoprawnym w sposób nieostry, a co za tym idzie w sposób mogący budzić wątpliwości i nastręczać trudności interpretacyjne. W takiej zatem sytuacji, organ winien był szczególnie wnikliwie ocenić rodzaj i skalę naruszenia, uwzględniając również stanowisko skarżącego co do przesłanek którymi kierował się instalując takie a nie inne urządzenie. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że wydając decyzję o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego, organ winien szczególnie pieczołowicie wykazać, że w okolicznościach danej sprawy jedynym rozsądnym i właściwym środkiem będzie cofnięcie pozwolenia. Przecież ustawodawca daje organom prawo do ograniczenia pozwolenia w razie wystąpienia tych samych okoliczności. Jednak organy orzekające w niniejszej sprawie do tej kwestii w ogóle się nie odniosły, postanawiając o zastosowania środka najbardziej rygorystycznego, mimo że – jak wyżej wskazano – stwierdzone naruszenie jest co najmniej dyskusyjne z uwagi na brak precyzyjnego sformułowania obowiązku w pozwoleniu wodnoprawnym. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni oceną prawną wskazaną przez Sąd. Niezależnie Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutów dotyczących wydania decyzji z naruszeniem art. 160 prawa wodnego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 136 ustawy obowiązującej w 2017 r. nie wymagało poprzedzenia jej przeprowadzeniem kontroli w trybach wskazanych przez skarżącego. Podobnie jak i bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt pozytywnej oceny wystawionej w Dyrektora RZGW wyrażone w wystąpieniu pokontrolnym z 2015 roku. Okolicznością uzasadniającą bowiem zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 136 Prawa wodnego (ustaw z dnia 1001 r.) jest stwierdzenie wskazanych w tym przepisie uchybień, niezależnie od kontroli prowadzonej w trybie art. 156 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.